W 2022 roku na jednym z polskich lotnisk doszło do incydentu, który poddał w wątpliwość skuteczność obowiązujących procedur oraz rolę personelu odpowiedzialnego za kontrolę ruchu lotniczego. Pisaliśmy o tym publikacji https://www.polskasky.pl/post/co-nie-jest-dozwolone-jest-zakazane.
Raport Państwowej Komisji Badania Wypadków Lotniczych (PKBWL) ujawnił szereg poważnych nieprawidłowości, w tym samowolne decyzje asystenta kontrolera ruchu lotniczego na lotnisku, które mogły mieć poważne konsekwencje. W dokumencie jednoznacznie wskazano, że zezwolenie na przecięcie pasa startowego przez pojazd Dyżurnego portu zostało wydane przez asystenta bez wcześniejszej koordynacji z kontrolerem ruchu lotniczego, pomimo tego, że zgodnie z przepisami może on (asystent) podejmować działania w tym zakresie tylko i wyłącznie na polecenie kontrolera. Tego rodzaju naruszenie zasad bezpieczeństwa stawia pod znakiem zapytania skuteczność nadzoru oraz przestrzeganie procedur w krytycznych momentach operacji lotniczych.
Mimo, że incydent został poddany badaniu w raporcie nie zawarto żadnych rekomendacji ani zaleceń, które mogłyby zapobiegać podobnym sytuacjom w przyszłości. Z treści raportu można odnieść wrażenie, że badanie zdarzenia skupiło się przede wszystkim na rekonstrukcji jego przebiegu, pomijając głębszą analizę istniejących systemowych barier bezpieczeństwa oraz przyczyn ich naruszenia. Raport nie odnosi się do kluczowych kwestii dotyczących mechanizmów, które zawiodły w krytycznym momencie. Zabrakło wyjaśnienia, dlaczego istniejące środki bezpieczeństwa okazały się nieskuteczne.
W związku z zaistniałym zdarzeniem, skierowaliśmy zapytania w tej sprawie do Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (PAŻP) oraz Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC) celem uzyskania szczegółowych informacji na temat podjętych działań i procedur odnoszących się do wspomnianych zagadnień. Wśród pytań skierowanych do (PAŻP) szczególną uwagę poświęciliśmy kwestii zatrudnienia oraz kompetencji personelu pomocniczego w służbach kontroli ruchu lotniczego (ATC). Chcieliśmy ustalić, w jakich organach kontroli ruchu lotniczego zatrudniani są asystenci kontrolerów oraz koordynatorzy, a także na jakiej podstawie osoby te, nieposiadające licencji kontrolera ruchu lotniczego ani świadectwa kwalifikacji, są dopuszczane do wykonywania czynności lotniczych. Naszym celem było zrozumienie, jak wygląda proces dopuszczenia do pełnienia tych funkcji i jakie procedury regulują ich działania na stanowisku pracy.
Zadaliśmy również pytania dotyczące szkoleń, które przeszli pracownicy zatrudnieni na stanowiskach asystenta kontrolera oraz koordynatora. Kluczowym zagadnieniem było także ustalenie, czy i jakie działania podjęła PAŻP po incydencie z grudnia 2022 roku; brak zaleceń PKBWL nie musi bowiem oznaczać, że PAŻP, wobec stwierdzonych naruszeń, nie może samodzielnie wdrożyć działań zaradczych i naprawczych (wszak safety first!).
Niestety, nie otrzymaliśmy z PAŻP jakichkolwiek odpowiedzi na nasze pytania. Pełnomocnik prezesa PAŻP ds. komunikacji zewnętrznej i wewnętrznej, mimo wielokrotnych i systematycznych próśb i zapytań wysłanych na przestrzeni kilku miesięcy nie udzielił żadnych wyjaśnień.
W przeciwieństwie do polskiego ANSP, Urząd Lotnictwa Cywilnego udzielił pełnych i szczegółowych informacji, co jest niezwykle cenne w kontekście działalności branży lotniczej.
Odnosząc się zatem do ustaleń z Raportu PKBWL, Urząd wyjaśnił, że udzielenie zezwolenia na przecięcie drogi startowej jest uprawnieniem kontrolera ruchu lotniczego wynikającym z punktu 7.6.3.2.1 Procedur Służb Żeglugi Powietrznej – Zarządzanie Ruchem Lotniczym (ICAO Doc 4444). Inaczej mówiąc, do udzielania takiego zezwolenia uprawniony jest wyłącznie posiadacz licencji kontrolera ruchu lotniczego (KRL), czyli członek personelu lotniczego. ULC poinformował zarazem, że asystenci, zgodnie z procedurami wewnętrznymi instytucji zapewniających służby ruchu lotniczego, które zostały opracowane na podstawie przepisów zawartych w punkcie ATM/ANS.OR.B.035 załącznika nr 3 do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/373, odpowiadają za kierowanie ruchem pojazdów oraz pieszych na polu manewrowym lotniska. Jednakże nie obejmuje to zadań związanych z zapewnianiem służb kontroli ruchu lotniczego. Wykonują oni – jak podkreślono w odpowiedzi - jedynie polecenia kontrolera, działając pod jego nadzorem, a pełną odpowiedzialność za ich działania ponosi kontroler.
W kontekście powyższych wyjaśnień, na podstawie treści Raportu PKBWL można zatem stwierdzić, iż działania asystenta były samowolne i nie były monitorowane przez kontrolera, co stanowiło naruszenie obowiązujących procedur. Asystent, zgodnie z katalogiem czynności opisanych w instrukcji operacyjnej, nie ma uprawnień do podejmowania samodzielnych decyzji i powinien działać wyłącznie na polecenie kontrolera ruchu lotniczego. Raport PKBWL w tym miejscu więc sugeruje, że praktyki operacyjne mogą znacząco odbiegać od zapisów instrukcji, co budzi poważne wątpliwości co do skuteczności nadzoru oraz zgodności tych działań z obowiązującymi wewnętrznymi instrukcjami pracy. Udzielenie przez asystenta zezwolenia na przecięcie pasa startowego stanowiło bowiem ewidentne naruszenie tych przepisów. Trudno jednak jednoznacznie ocenić, w jakim stopniu za to naruszenie odpowiada brak odpowiedniego nadzoru ze strony kontrolera, a w jakim samodzielność asystenta, które było sprzeczne z zapisami instrukcji operacyjnej.
PKBWL w swoim Raporcie wskazuje, że asystent korzystał z zobrazowania SMR (Surface Movement Radar). Kontroler ruchu lotniczego, aby wykonywać czynności lotnicze z wykorzystaniem urządzeń radarowych musi przejść specjalne szkolenie (oparte o zasady określone w Rozporządzeniu Komisji (UE) 2015/340) teoretyczne, symulatorowe, praktyczne na stanowisku pracy pod nadzorem instruktora, a następnie zdać egzamin zgłaszany do ULC. Potwierdzeniem zaliczenia egzaminu jest wpisanie odpowiednich uprawnień lotniczych w licencję.
W odpowiedzi na pytanie, na jakiej zasadzie osoba nieposiadająca odpowiednich uprawnień może korzystać z tego rodzaju narzędzia, Urząd Lotnictwa Cywilnego (ULC) wyjaśnił, że zgodnie z punktem 3.10 Załącznika 11 ICAO „Służby ruchu lotniczego”, radar ruchu naziemnego (SMR) jest stosowany w przypadku braku możliwości pełnej obserwacji wzrokowej całości lub części pola manewrowego, bądź jako jej uzupełnienie. Radar ten, instalowany i eksploatowany zgodnie z Załącznikiem 14 ICAO „Lotniska”, Tom I „Projektowanie i eksploatacja lotnisk”, służy do monitorowania ruchu statków powietrznych i pojazdów na polu manewrowym, a także do udzielania informacji o kierunkach dla pilotów i kierowców pojazdów oraz zapewniania porad i pomocy w bezpiecznym i sprawnym przemieszczaniu się na lotnisku. Jak wskazał ULC, asystenci kontrolera ruchu lotniczego, którzy wspierają pracę organów kontroli lotniska (TWR), nie są objęci systemem licencjonowania, jaki obowiązuje kontrolerów ruchu lotniczego. Ich prawa i obowiązki są określane przez wewnętrzne procedury instytucji zapewniających służby kontroli ruchu lotniczego. Asystenci działają pod nadzorem kontrolerów i nie są upoważnieni do samodzielnego wykonywania zadań wynikających z uprawnień lotniczych KRL. Mimo że mogą korzystać z zobrazowania SMR w ramach swoich obowiązków pomocniczych, nie posiadają formalnych uprawnień wymaganych od licencjonowanych kontrolerów.
PKBWL nie podejmuje w swoim Raporcie także i tego zagadnienia, na jakiej podstawie osoba nieposiadająca licencji i wpisanych w niej stosownych uprawnień lotniczych upoważniających do pracy z urządzeniami radarowymi korzysta ze zobrazowania SMR podczas wykonywania swojej pracy i w jaki sposob prawidłowośc tej czynności weryfikuje kontroler.
Ponieważ Agencja nie udzieliła informacji na temat procesu rekrutacji, szkolenia i dopuszczenia asystentów do pracy, trudno jednoznacznie ocenić, na ile są oni odpowiednio przygotowani do właściwego wykorzystywania danych radarowych w wykonywaniu swoich obowiązków pomocniczych. Brak transparentności w tym zakresie rodzi pytania o poziom kwalifikacji asystentów oraz skuteczność nadzoru nad ich pracą operacyjną.
Istotą zrozumienia problemu jest ustalenie definicji czynności lotniczych. Urząd Lotnictwa Cywilnego wskazał, że w przypadku kontrolera ruchu lotniczego, czynnościami lotniczymi jest zapewnianie służb kontroli ruchu lotniczego. Zgodnie z pkt. ATCO.B.005(a) załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340 z dnia 20 lutego 2015 roku,
"posiadacze licencji kontrolera ruchu lotniczego są upoważnieni do zapewniania służb kontroli ruchu lotniczego zgodnie z uprawnieniami i uprawnieniami uzupełniającymi wpisanymi do licencji oraz do korzystania z praw wynikających z zawartych w niej uprawnień uzupełniających".
Zagadnienie to nabiera szczególnego znaczenia w kontekście art. 211 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo lotnicze, który przewiduje sankcje za wykonywanie lotów lub innych czynności lotniczych bez ważnej licencji, świadectwa kwalifikacji lub w sposób niezgodny z ich warunkami. Delegowanie takich czynności bez jasnej podstawy prawnej może prowadzić do naruszenia przepisów i rodzić pytania o odpowiedzialność prawną w przypadku incydentów.
W odpowiedzi na tę kwestię ULC poinformował, że zgodnie z procedurami wewnętrznymi instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego, czyli instrukcją operacyjną, asystent kontrolera ruchu lotniczego nie wykonuje czynności lotniczych. Jego rola ogranicza się do pełnienia funkcji pomocniczej w procesie zapewniania służby kontroli ruchu lotniczego, działając pod nadzorem licencjonowanego kontrolera (ATCO). Asystent nie ma uprawnień do podejmowania samodzielnych decyzji operacyjnych ani do zapewniania służby kontroli ruchu lotniczego. W związku z tym nie można uznać, że w jego przypadku dochodzi do delegowania czynności lotniczych, a zatem nie narusza on przepisów art. 97 ustawy Prawo lotnicze.
W sprawie dotyczącej roli asystentów kontrolerów ruchu lotniczego wyłania się kilka istotnych kwestii, które wymagają dogłębnego rozważenia. Największym problemem wydaje się sposób przeprowadzenia badania, który koncentrował się jedynie na przebiegu zdarzenia, pomijając szerszą analizę procedur i ich przestrzegania. Trudno jednoznacznie odnieść się do zapisów instrukcji operacyjnych oraz ich rzeczywistego stosowania przez personel. Choć formalnie asystenci działają pod nadzorem kontrolerów i zgodnie ze stanowiskiem ULC nie wykonują czynności lotniczych samodzielnie, przypadki samowolnych działań, jak te opisane w Raporcie, ujawniają istotne luki w procedurach. Brak wyraźnego nadzoru oraz niejasność co do odpowiedzialności dodatkowo komplikują sytuację.
Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na przytaczaną przez ULC kwestię nadzoru pracy asystenta przez kontrolera wykonującego czynności lotnicze na swoim stanowisku. Zgodnie z obowiązującymi przepisami nadzór nad pracą na stanowisku operacyjnym może być realizowany tylko przez personel posiadający odpowiednie uprawnienia wpisane do licencji kontrolera ruchu lotniczego, czyli instruktorów OJT. Personel nieposiadający takich uprawnień nie ma merytorycznych, a przede wszystkim prawnych podstaw do realizacji nadzoru pracy innej osoby na stanowisku operacyjnym. Dodatkowo wymogiem prawa jest, aby instruktor nadzorujący pracę na jednym stanowisku nie realizował zadań na innym. Aby poprawić obecną sytuację, konieczne byłoby przede wszystkim wyraźne określenie zakresu czynności, które mogą być delegowane asystentom, a które powinny być wykonywane wyłącznie przez licencjonowanych kontrolerów. Każda czynność przypisana asystentowi powinna być jasno skodyfikowana w instrukcji operacyjnej, a kontrolerzy powinni być zobowiązani do ścisłego nadzoru nad działaniami asystentów, aby zapobiec sytuacjom, w których ci podejmują decyzje samodzielnie, działając poza zakresem swoich kompetencji. Kluczowym aspektem w tej sprawie jest przeprowadzenie dogłębnej analizy ryzyka operacyjnego. Incydenty tego rodzaju powinny prowadzić do szczegółowej oceny ryzyka związanego z rolą asystentów kontrolerów, co umożliwiłoby identyfikację ewentualnych luk w systemie i przyczyniłoby się do uniknięcia podobnych zdarzeń w przyszłości. Ważne jest również, aby instytucje odpowiedzialne za kontrolę ruchu lotniczego, takie jak PAŻP, działały w sposób bardziej transparentny. Brak odpowiedzi na kluczowe pytania rodzi wątpliwości co do skuteczności zarządzania bezpieczeństwem, a większa otwartość w komunikacji mogłaby znacząco zwiększyć zaufanie do zarządzania systemem bezpieczeństwa w lotnictwie.
Ostatecznie problem nie leży wyłącznie w samowolnych działaniach asystentów, ale także w niedostatecznym nadzorze i być może nieprecyzyjnych przepisach regulujących ich rolę. Mając na uwadze kluczowe znaczenie bezpieczeństwa w lotnictwie, konieczne jest wyeliminowanie wszelkich luk proceduralnych i zapewnienie, że nadzór nad działaniami asystentów jest wystarczająco skuteczny. Tylko wówczas można mieć pewność, że zadania realizowane przez asystentów odbywają się zgodnie z przepisami i pod właściwym nadzorem licencjonowanych kontrolerów.
Ważne jest także, aby zarówno kontrolerzy, jak i asystenci w pełni rozumieli swoją odpowiedzialność za wykonywane zadania, zwłaszcza w sytuacjach, gdy ich działania prowadzą do nieprawidłowości w ruchu lotniczym. Wydawanie zezwoleń lub koordynacja w sposób niezgodny z zapisami operacyjnymi może mieć poważne konsekwencje, dlatego istotne jest, aby każdy z uczestników procesu był świadomy swoich obowiązków i konsekwencji ewentualnych błędów.
Treść Raportu PKBWL oraz otrzymane wyjaśnienia ULC prowadzą do konkluzji, że rola Władzy lotniczej w nadzorze nad procedurami i personelem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo lotnicze również wymaga dalszej refleksji. ULC, jako organ odpowiedzialny za regulacje i nadzór nad rynkiem lotniczym w Polsce, powinien odegrać bardziej aktywną rolę w ocenie, czy obecne procedury są wystarczające, aby zapobiec podobnym incydentom w przyszłości. W sytuacjach takich jak ta, Urząd powinien w sposób bardziej zdecydowany monitorować praktyki operacyjne w Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (PAŻP) oraz weryfikować ich zgodność z obowiązującymi przepisami.
Wreszcie, warto by było, aby ULC promował większą transparentność działań instytucji takich jak PAŻP, zwłaszcza w przypadku incydentów mających wpływ na bezpieczeństwo lotnicze. Zwiększona otwartość i klarowne komunikowanie podejmowanych działań mogłoby przyczynić się do poprawy zaufania publicznego oraz podniesienia standardów bezpieczeństwa w branży lotniczej.