W ochronie zdrowia argument bezpieczeństwa prowadzi do ograniczenia wynagrodzeń lekarzy. Premier Donald Tusk wskazał maksymalną stawkę 240 zł brutto za godzinę oraz 76 800 zł brutto miesięcznie przy 320 godzinach pracy.
Jednocześnie podkreślił: „Lekarze będą mogli pracować długo, żeby zarobić dużo, ale wymagane jest także precyzyjne określenie, jak długo może lekarz pracować. Chodzi o bezpieczeństwo pacjenta i chodzi o wyeliminowanie pola do nadużyć”.
W tym kontekście warto przyjrzeć się rozwiązaniom obowiązującym w obszarze, w którym bezpieczeństwo również stanowi podstawowe kryterium organizacji pracy – kontroli ruchu lotniczego. Porównanie obu modeli pokazuje, jak odmienne rozwiązania mogą być przyjmowane przez państwo w oparciu o ten sam argument.
Czas pracy w kontekście planowania kosztów
W sytuacji, gdy problem przepustowości europejskiej przestrzeni powietrznej narasta, a opóźnienia coraz częściej przypisywane są ograniczeniom systemu zarządzania ruchem lotniczym, dane dotyczące kosztów pracy kontrolerów oraz relacji pomiędzy czasem pracy a faktycznym wykonywaniem czynności lotniczych na stanowisku operacyjnym (czas służby) powinny być czytelne choćby z punktu widzenia ustalania kosztów funkcjonowania systemu i wysokości opłat ponoszonych przez przewoźników.
Tymczasem nawet plany skuteczności działania, które są podstawowym dokumentem określającym założenia kosztowe systemu ATM i mają znaczenie dla kształtowania stawek opłat nawigacyjnych, nie dają obrazu rzeczywistego wykorzystania czasu pracy kontrolerów. Przewoźnicy uczestniczą wprawdzie w konsultacjach dotyczących tych stawek, jednak prezentacja kosztów osobowych z pewnością nie pozwala im szczegółowo prześledzić mechanizmów kształtujących wynagrodzenia ani źródeł ich wzrostu. Nie oznacza to jednak, że na podstawie dostępnych danych nie można podjąć próby częściowego oszacowania tych wartości. Podstawą w tym zakresie okazują się pytania i interpelacje poselskie składane przez grupę parlamentarzystów, którzy od ponad roku zwracają się do Ministra Infrastruktury o szczegółowe informacje dotyczące funkcjonowania Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej. Choć udzielane odpowiedzi są często niepełne lub nie odnoszą się wprost do zakresu zadawanych pytań, ich zestawienie ze sprawozdaniami Agencji oraz dokumentami finansowymi pozwala przybliżyć te kwestie, choćby w części.
Zmniejszony wymiar czasu pracy
Przed laty polscy kontrolerzy ruchu lotniczego pracowali w powszechnie obowiązującym wymiarze czasu pracy (40 godzin tygodniowo). Grafik dzienny obejmował m.in. 12-godzinne dyżury, podczas których stosowano naprzemiennie dwie godziny pracy na stanowisku i dwie godziny odpoczynku. W efekcie czynności lotnicze wykonywane były przez około połowę czasu dyżuru. Taki podział nie wynikał jednak z przepisów prawa ani z regulacji ustanawiających obowiązkowy wymiar przerw dla kontrolerów – był przyjętym w Agencji sposobem organizacji służby i wynikał głównie z podziału pracy pomiędzy pracujących na dyżurze kontrolerów, kwestia odpoczynku nie była w tym wypadku kluczowa.
Zasadniczą zmianę przyniosło ustawowe uregulowanie czasu pracy kontrolerów w ustawie o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, stanowiące zarazem usankcjonowanie części ustaleń wypracowanych w prowadzonym wówczas dialogu społecznym. Ustawodawca przewidział dla kontrolerów wykonujących czynności lotnicze maksymalnie 8-godzinny dobowy oraz przeciętnie 30-godzinny tygodniowy wymiar czasu pracy. Skrócona norma została jednak powiązana z czasem służby, a więc z wykonywaniem czynności lotniczych na stanowisku. W odniesieniu do pozostałych czynności, wskazanych enumeratywnie w ustawie, zastosowanie zachowały powszechne normy czasu pracy. Konstrukcja ustawowa rozróżnia więc czas służby, objęty skróconym wymiarem ze względu na charakter i obciążenie związane z wykonywaniem czynności lotniczych, od czasu przeznaczonego na realizację pozostałych zadań.
PAŻP poszła dalej już w regulacjach wewnętrznych. Najpierw w wyniku porozumienia społecznego obniżono maksymalny dobowy czas służby z 8 do 7,5 godziny, a następnie – w wyniku porozumień zawartych w 2022 roku w ramach dialogu społecznego – przeciętnie 30-godzinną normą tygodniową objęto również wszystkie czynności, które wcześniej pozostawały poza skróconym czasem służby, porzucając tym samym rozwiązania ustawowe.
Równolegle utrwalano szczególne zasady organizowania samej służby. Historyczna dwugodzinna granica maksymalnego czasu pracy na stanowisku operacyjnym, która wcześniej funkcjonowała jako element organizacji 12-godzinnego dyżuru, z czasem przestała być jedynie sposobem układania grafiku i stała się obowiązującą regułą wewnętrzną. Obecnie jednorazowe wykonywanie czynności lotniczych nie może z wyjątkami dla pracy w organach o małym ruchu, przekraczać dwóch godzin, po których kontrolerowi należy zapewnić co najmniej godzinną przerwę. W pewnym sensie odwróciła się więc logika tego rozwiązania: to, co pierwotnie było sposobem organizowania pracy, zaczęło wyznaczać granice jej organizacji. Zapewnienie w takim wypadku ciągłości służby spoczywa na organizacji, która musi dostosować obsadę do tego ograniczenia niezależnie od aktualnego natężenia ruchu i dostępności kadr.
Kontroler może pracować nie więcej niż cztery kolejne dni, a po dyżurze obejmującym godziny nocne powinien otrzymać co najmniej 46 godzin nieprzerwanego odpoczynku. W okresie od czerwca do września, przypadającym na sezon największego natężenia ruchu lotniczego, można mu ponadto zaplanować maksymalnie 18 dyżurów miesięcznie, mimo że jak twierdzi sama Agencja „W ocenie wydajności pracy kontrolerów ruchu lotniczego należy uwzględnić sezonowy charakter ruchu tranzytowego, który skutkuje znacząco większym zapotrzebowaniem na ich roboczogodziny w okresie letnim w porównaniu do sezonu zimowego”. Kontrolerzy– jak wynika z informacji przekazanych parlamentarzystom, korzystają dodatkowo z 15 dni urlopu kondycyjnego.
Czas pracy na stanowisku operacyjnym (czas służby)
Zgodnie z obowiązującymi zasadami ustalonymi na poziomie wewnętrznym instytucji co najmniej 25% każdego dyżuru stanowią przerwy, co ogranicza czas wykonywania czynności lotniczych do maksymalnie 75%. Przy 7,5-godzinnym dyżurze kontroler może więc pracować na stanowisku nie dłużej niż około 5 godzin i 40 minut. Dopiero zestawienie tych zasad z danymi dotyczącymi faktycznie zaplanowanych i zrealizowanych dyżurów pozwala zobaczyć ich praktyczny wymiar.
Z informacji przekazanych parlamentarzystom przez sekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury Macieja Laska wynika, że w 2024 r. kontrolerzy wszystkich organów – ACC, APP i TWR – wypracowali łącznie 617 826 godzin dyżurów.
Według sprawozdania rocznego PAŻP na 31 grudnia 2024 r. Agencja zatrudniała 596 czynnych kontrolerów ruchu lotniczego oraz 25 kontrolerów oddelegowanych do wykonywania innych obowiązków.
Dane te warto odnieść do całkowitego wymiaru czasu pracy kontrolera. W 2024 r. powszechny roczny wymiar czasu pracy wynosił 2008 godzin. W przypadku kontrolerów, objętych przeciętnie 30-godzinnym tygodniem pracy, odpowiadającym 75% powszechnej normy, roczny wymiar czasu pracy wynosił 1506 godzin. Z przedstawionych przez ministra danych wynika, że na jednego czynnego kontrolera przypadało średnio około 1037 godzin dyżurów. Po uwzględnieniu obowiązkowych przerw, na wykonywanie czynności lotniczych przypadało około 778 godzin rocznie – niespełna 65 godzin miesięcznie, czyli około 15 godzin tygodniowo.
Zgodnie z informacjami do których dotrała nasza redakcja, należy uwzględnić, że w 2024 r. kontrolerzy wypracowali łącznie ponad 56 tys. godzin nadliczbowych. W przeliczeniu na 596 czynnych kontrolerów oznacza to średnio około 94 dodatkowych godzin na osobę w skali roku. Po doliczeniu ich do rocznego wymiaru czasu pracy wynoszącego 1506 godzin łączna pula przypadająca na jednego kontrolera wynosi około 1600 godzin. Przy oszacowanym na podstawie liczby zrealizowanych dyżurów maksymalnym czasie wykonywania czynności lotniczych na stanowisku wynoszącym około 778 godzin oznacza to, że stanowił on niespełna 49% tej puli, podczas gdy na pozostałe godziny przypadało ponad 51%. Ponieważ obowiązujące zasady przewidują, że przerwy stanowią co najmniej 25% dyżuru, rzeczywisty udział czasu wykonywania czynności lotniczych na stanowisku mógł być jeszcze niższy.
Ile zarabia kontroler?
W lutym 2025 r. posłowie zwrócili się do Ministra Infrastruktury o szczegółowe dane dotyczące wynagrodzeń poszczególnych grup zawodowych zatrudnionych w Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej w latach 2021–2024. Zakres zapytania został określony precyzyjnie: parlamentarzyści wskazali siedem przedziałów rocznych wynagrodzeń – od 150 tys. zł do ponad 1,4 mln zł – i oczekiwali danych zarówno o wynagrodzeniu brutto, jak i całkowitym koszcie pracodawcy, z podziałem na grupy zawodowe, w tym kontrolerów warszawskich i regionalnych organów kontroli ruchu lotniczego.
Odpowiedź udzielona po ośmiu miesiącach przez sekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury Macieja Laska nie zawierała danych w oczekiwanym przez parlamentarzystów układzie. Jak wskazano, „prezentowane dane zostały zagregowane z zachowaniem poszanowania dla ochrony danych osobowych pracowników”, dlatego wszystkie wynagrodzenia przedstawiono jedynie w dwóch przedziałach: do 499 999 zł oraz od 500 000 zł rocznie. Do poszczególnych kategorii zaliczono całkowity koszt ponoszony przez pracodawcę, obejmujący wynagrodzenie oraz związane z nim składki i świadczenia pracownicze. W praktyce cała górna część rozkładu wynagrodzeń została ukryta w jednej zbiorczej kategorii „500 tys. zł i więcej”, co uniemożliwia ocenę rzeczywistej skali najwyższych wynagrodzeń.
Ujawnione dane pokazują jednak, że roczne wynagrodzenie na poziomie co najmniej 500 tys. zł obejmowało niemal całą grupę kontrolerów ruchu lotniczego.
W 2024 r. co najmniej 500 tys. zł brutto otrzymało 288 z 293 kontrolerów organów warszawskich, czyli 98,3% oraz 320 z 341 kontrolerów organów regionalnych – 93,8%. Dla porównania, w całej PAŻP próg ten osiągnęło 1 150 spośród 2 211 pracowników, czyli 52,0% zatrudnionych. Pół miliona złotych nie należy odczytywać jako informacji o przeciętnym wynagrodzeniu kontrolera, lecz jako dolną granicę przedziału, w którym znalazła się zdecydowana większość tej grupy pracowników. Ministerstwo nie przedstawiło danych pozwalających ustalić liczbę kontrolerów osiągających wynagrodzenia przekraczające 750 tys. zł, 1 mln zł oraz 1,4 mln zł rocznie.
Przy rocznym wymiarze czasu pracy wynoszącym 1506 godzin – obejmującym również płatne przerwy, urlopy i urlop kondycyjny – wynagrodzenie na poziomie 500 tys. zł odpowiada około 332 zł za każdą godzinę. Przy wynagrodzeniu rocznym wynoszącym 1 mln zł byłoby to około 664 zł za godzinę, przy 1,2 mln zł – około 797 zł, a przy 1,4 mln zł – blisko 930 zł za godzinę, niezależnie od tego, czy w tym czasie kontroler wykonuje czynności lotnicze, korzysta z płatnej przerwy czy przebywa na płatnym urlopie.
Warto przypomnieć, że kwestia wysokości wynagrodzeń kontrolerów oraz źródeł ich finansowania była przedmiotem debaty parlamentarnej już w 2022 roku. Z przedstawionych wówczas przez Ministerstwo Infrastruktury danych wynikało, że średnie całkowite miesięczne wynagrodzenie kontrolerów warszawskich organów radarowych, bez TWR, już w 2019 r. wynosiło – w zależności od grupy – od 54 837 zł do 60 022 zł, a wynagrodzenia niektórych kontrolerów – jak przynał sam minister – sięgały 100 tys. zł miesięcznie. Minister Infrastruktury, odnosząc się wówczas do dalszego wzrostu wynagrodzeń, publicznie stawiał pytanie, czy akceptowalna jest sytuacja, w której dla sfinansowania średnich wynagrodzeń na poziomie „60–70 tys. zł miesięcznie” „należałoby sięgnąć po pieniądze polskiego podatnika”. W tej samej debacie sami kontrolerzy, odnosząc się do poziomu stawek, wskazywali posłom: „W Europie średnia wynosiła 119 euro, w Polsce 120 euro” za godzinę.
Znaczenie tej wypowiedzi wykracza poza ówczesny spór płacowy. Dotyczy bowiem kwestii zasadniczej – wynagrodzenia w PAŻP finansowane są ze środków publicznych, a sposób gospodarowania nimi powinien podlegać odpowiednio wysokim standardom przejrzystości i kontroli. Nabiera to szczególnego znaczenia obecnie, gdy w związku z zablokowaniem środków PAŻP na wniosek koncernu Pfizer zarówno Minister Infrastruktury, jak i Premier deklarują zapewnienie Agencji wsparcia ze środków publicznych. Skoro już w 2022 r. strona rządowa stawiała pytanie o zasadność sięgania po „pieniądze polskiego podatnika” w celu finansowania wynagrodzeń kontrolerów, tym bardziej uzasadnione jest dziś oczekiwanie pełnej informacji o ich rzeczywistej wysokości. Zbiorcza kategoria „500 tys. zł i więcej” nie pozwala bowiem ocenić ani skali najwyższych wynagrodzeń, ani ich zmian w kolejnych latach.
W listopadzie 2025 r. parlamentarzyści ponowili pytania do Ministra, zarzucając, że wcześniejsza odpowiedź „nie zawiera żądanych danych, nie odnosi się do treści zapytania i nie spełnia elementarnych standardów kompletności i rzetelności” – do dziś oczekują na odpowiedź. W tej sytuacji przedłużające się milczenie Ministerstwa staje się coraz bardziej wymowne.
Fundusz płac rośnie.
Osobowy Fundusz Płac całej Agencji znajduje się na wyraźnej ścieżce wzrostowej. Zgodnie z przyjętymi założeniami przekazanymi posłom jego wartość ma wzrosnąć z 932,5 mln zł w 2025 r. do ponad 1,145 mld zł w 2029 r., czyli o około 212,7 mln zł. Sam wzrost całego funduszu nie przesądza oczywiście o wysokości indywidualnych wynagrodzeń, jednak w zestawieniu z planowanymi środkami przeznaczonymi na grupę kontrolerów ruchu lotniczego pozwala oszacować skalę wynagrodzeń. Ponad połowa całego funduszu przypada na kontrolerów ruchu lotniczego. W 2025 r. przewidziano dla tej grupy niemal 491 mln zł, czyli 52,6% całego Funduszu. W 2029 r. ma to być już ponad 625 mln zł stanowiąc około 54,6% funduszu. Zmiany te nie dają się przy tym wyjaśnić wyłącznie wzrostem zatrudnienia. Zestawienie planowanego OFP kontrolerów z liczbą etatów kontrolerów ruchu lotniczego (planowane FTE na 2025: 624) objętych planem skuteczności działania wskazuje, że średnia roczna wartość funduszu przypadająca na jeden etat może wzrosnąć z około 786 tys. zł w 2025 r. do 808 tys. zł w 2026 r. aby w 2029 r. zbliżyć się do 860 tys. zł. Wartości tych nie należy utożsamiać z indywidualnym wynagrodzeniem konkretnego kontrolera, pokazują jednak skalę środków planowanych na tę grupę zawodową.
Uwagę zwraca również sposób, w jaki Ministerstwo Infrastruktury uzasadnia politykę płacową PAŻP. W odpowiedziach udzielanych parlamentarzystom Maciej Lasek odwoływał się nie tylko do kosztów zatrudnienia i europejskich porównań wynagrodzeń, lecz także do skutków Polskiego Ładu dla wynagrodzenia netto pracowników. Argumentował, że mimo wzrostu kosztów ponoszonych przez pracodawcę kwota otrzymywana przez pracowników „na rękę” uległa obniżeniu. Polski Ład jest elementem powszechnego systemu podatkowego, a jego skutki nie dotyczyły wyłącznie kontrolerów ruchu lotniczego. Skoro jednak zmniejszenie wynagrodzenia netto wskutek zmian podatkowych staje się argumentem przywoływanym przez przedstawiciela rządu w odniesieniu do polityki płacowej tej grupy, pozostaje pytanie, dlaczego właśnie w jej przypadku państwo uznaje za istotne nie tylko to, ile kosztuje pracownik, ale również, ile po opodatkowaniu pozostaje mu w kieszeni.
Wymagania wobec kontrolerów
Do rozpoczęcia szkolenia na kontrolera ruchu lotniczego wystarcza wykształcenie średnie z maturą oraz spełnienie wymagań zdrowotnych, językowych i psychofizycznych. Po niespełna dwóch latach specjalistycznego szkolenia kandydat może uzyskać licencję i rozpocząć samodzielną pracę. Od tego momentu ponosi taką samą odpowiedzialność operacyjną jak kontroler z wieloletnim doświadczeniem. PAŻP szacuje koszt wyszkolenia jednej osoby na 600 tys.–1 mln zł, przy czym na koszt ten składają się m.in. wynagrodzenia instruktorów.
Podsumowanie
Analiza przedstawionych danych nie prowadzi do prostego porównania dwóch zawodów. Byłoby ono nieuprawnione. Lekarz i kontroler ruchu lotniczego wykonują odmienne zadania, podlegają odmiennym reżimom prawnym i funkcjonują w różnych modelach organizacyjnych. Nie sposób jednak pominąć faktu, że w obu przypadkach rząd odwołuje się do tego samego dobra prawnego – bezpieczeństwa człowieka i systemu.
W tym miejscu pojawia się zasadnicza wątpliwość. Bezpieczeństwo nie powinno być kategorią o zmiennej definicji. Jeżeli stanowi uzasadnienie ingerencji państwa w organizację pracy, poziom wynagrodzeń lub sposób finansowania określonego systemu, powinno podlegać tym samym standardom uzasadnienia, niezależnie od tego, której grupy zawodowej dotyczy.
Przedstawione dane pokazują natomiast dwa odmienne modele działania. W przypadku lekarza wysokie zarobki są pochodną liczby przepracowanych godzin – wymiaru odpowiadającego nawet dwóm etatom. W przypadku kontrolera mowa natomiast o jednym etacie, którego ustawowy wymiar czasu pracy został istotnie skrócony, przy jednoczesnym utrzymaniu bardzo wysokiego poziomu wynagrodzeń i braku górnego limitu ich wysokości. Innymi słowy, w jednym przypadku wzrost dochodu wymaga zwiększenia liczby godzin pracy, podczas kiedy w lotnictwie nie tylko nie wiadomo ile faktycznie godzin czynnosci lotniczych wykonują rocznie kontrolerzy, ale również ile rzeczywiście kosztuje godzina pracy wykonywana przez zdecydowaną większość kontrolerów ruchu lotniczego, ponieważ państwo nie ujawnia struktury najwyższych wynagrodzeń, mimo że kształtują one koszty systemu opłat. Być może wynika to również z faktu, że o rzeczywistą wysokość wynagrodzeń kontrolerów nikt konsekwentnie nie pyta. Gdyby przyjąć, że wskazywana wcześniej stawka 120 euro za godzinę pracy polskiego kontrolera nadal pozostaje aktualna, przy kursie euro wynoszącym 4,30 zł odpowiadałaby ona około 516 zł za godzinę. Przy rocznym wymiarze czasu pracy wynoszącym 1506 godzin dawałoby to około 777 tys. zł rocznie – bez uwzględnienia zmiennych składników wynagrodzenia, w tym dodatków za pracę w godzinach nocnych, niedziele i święta czy godziny nadliczbowe. Dla porównania, maksymalne roczne wynagrodzenie lekarza, wynikające ze stawki 240 zł za godzinę i pracy w wymiarze 320 godzin miesięcznie, wyniosłoby 921,6 tys. zł rocznie. Oznacza to dla lekarza 3840 godzin pracy w roku ponad 10 godzin dziennie 365 dni. Różnica w rocznych kwotach wynosiłaby zatem około 145 tys. zł, podczas gdy lekarz musiałby przepracować ponad 2,5 razy więcej godzin. Innymi słowy, lekarz potrzebowałby dodatkowych 2334 godzin pracy w roku, aby jego maksymalne wynagrodzenie było tylko o około 19% wyższe od tak oszacowanej podstawowej wartości wynagrodzenia kontrolera.
Bezpieczeństwo nie może być argumentem, który raz uzasadnia skrócenie czasu pracy i wzrost kosztów systemu, a innym razem wydłużenie czasu pracy i ograniczenie wynagrodzeń. Jeżeli ma stanowić podstawę decyzji państwa, powinno mieć jedną definicję, opartą na analizie ryzyka, proporcjonalności i mierzalnych danych, a nie na odmiennym podejściu do poszczególnych grup zawodowych i sile dialogu społecznego ich przedstawicieli.
Materiał został opracowany na podstawie publicznie dostępnych dokumentów i informacji, danych przekazywanych przez właściwe organy administracji publicznej oraz Polską Agencję Żeglugi Powietrznej, a także wiedzy eksperckiej autora dotyczącej funkcjonowania systemu zarządzania ruchem lotniczym i organizacji pracy służb ruchu lotniczego. Przedstawione w materiale obliczenia i szacunki stanowią analizę własną autora, sporządzoną na podstawie dostępnych danych oraz założeń wskazanych w tekście. Wartości będące wynikiem takich obliczeń nie stanowią danych oficjalnie publikowanych przez PAŻP. Ewentualne rozbieżności pomiędzy przedstawionymi szacunkami a danymi pozostającymi w dyspozycji Agencji mogą wynikać z zakresu publicznie dostępnych informacji, różnic metodologicznych lub przyjętych założeń obliczeniowych.
