| tekst powstał we współpracy z r. pr. Dagmarą Klimek oraz apl. adw. Karolem Olszewskim |
Jak informowaliśmy w naszym poprzednim artykule ( Scenariusz rumuński w PAŻP- zajęto opłaty trasowe), 1 lipca 2026 r. Polska Agencja Żeglugi Powietrznej (PAŻP) otrzymała od EUROCONTROL informację o zajęciu wierzytelności z tytułu należnych jej opłat trasowych, w następstwie czego wstrzymano przekazywanie tych środków Agencji. Z publicznie dostępnych informacji wynika, że wstrzymanie wypłat ma związek z egzekucją prowadzoną na podstawie nieprawomocnego wyroku sądu w Brukseli, wydanego w sporze Pfizera z Polską dotyczącym nieodebranych szczepionek przeciw COVID-19. Zajęciem objęto zarówno środki już zgromadzone, jak i przyszłe wpływy z opłat trasowych. Opłaty te stanowią ponad 80 % przychodów PAŻP. Agencja nie była stroną postępowania, a zobowiązanie objęte wyrokiem nie pozostaje w związku z jej działalnością.
Sprawa rodzi trzy zasadnicze pytania. Po pierwsze, czy wierzyciel Skarbu Państwa może prowadzić egzekucję z należności przysługujących odrębnej państwowej osobie prawnej. Po drugie, w jakim trybie PAŻP może zakwestionować zajęcie, skoro nie uczestniczyła w postępowaniu przeciwko Polsce. Po trzecie, na jakich zasadach państwo może zapewnić Agencji finansowanie niezbędne do zachowania ciągłości służb żeglugi powietrznej. O ocenę tych zagadnień poprosiliśmy radcę prawną Dagmarę Klimek i aplikanta adwokackiego Karola Olszewskiego z kancelarii PETERKA & PARTNERS.
Na jakiej podstawie doszło do zajęcia?
Podstawą egzekucji jest wyrok sądu pierwszej instancji w Brukseli z 1 kwietnia 2026 r. Polska zawarła umowę dotyczącą zakupu szczepionek w ramach porozumienia wynegocjowanego przez Komisję Europejską w 2021 r. W 2022 r. odmówiła odbioru kolejnych dostaw, a we wrześniu 2023 r. Pfizer wystąpił z powództwem o wykonanie umowy. Sąd uznał, że przesłanki jednostronnego odstąpienia od umowy nie zostały spełnione i zobowiązał Polskę do odbioru około 64 mln dawek oraz zapłaty 5,644 mld zł, powiększonej o około 170 mln zł kosztów. Wyrok nie jest prawomocny i może zostać zaskarżony w terminie 60 dni od jego doręczenia. Ministerstwo Zdrowia zapowiedziało skorzystanie z dostępnych środków odwoławczych.
W prawie polskim nieprawomocny wyrok co do zasady nie podlega wykonaniu. Prawo belgijskie dopuszcza natomiast wykonanie orzeczenia sądu pierwszej instancji jeszcze przed jego uprawomocnieniem. Wniosek Polski o wstrzymanie egzekucji nie został uwzględniony.
Wierzyciel skierował egzekucję do wierzytelności, którą uznał za przysługującą dłużnikowi wobec osoby trzeciej. Zgodnie z belgijskim prawem wierzyciel dysponujący tytułem wykonawczym może zająć u osoby trzeciej kwoty należne jego dłużnikowi. Osobą trzecią, do której skierowano zajęcie, jest EUROCONTROL z siedzibą w Brukseli. Za pośrednictwem Centralnego Biura Opłat Trasowych (CRCO) organizacja pobiera opłaty od przewoźników, a następnie przekazuje je właściwym krajowym instytucjom zapewniającym służby żeglugi powietrznej. Po doręczeniu zawiadomienia o zajęciu EUROCONTROL wstrzymał wypłaty na rzecz PAŻP. Podstawy funkcjonowania tego systemu wynikają z wielostronnej umowy dotyczącej opłat trasowych oraz z rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/317.
Podobne postępowania wobec innych państw
Nie jest to pierwszy przypadek, w którym wierzyciel państwa skierował egzekucję do wierzytelności z tytułu opłat trasowych rozliczanych za pośrednictwem EUROCONTROL. Najważniejszym punktem odniesienia jest sprawa Hydro S.r.l. i inni przeciwko Republice Albanii, prowadzona przed Międzynarodowym Centrum Rozstrzygania Sporów Inwestycyjnych (ICSID). Po zasądzeniu na rzecz inwestorów około 110 mln euro odszkodowania wierzyciele skierowali egzekucję do opłat trasowych przekazywanych przez EUROCONTROL.
Choć sąd pierwszej instancji w Brukseli początkowo uchylił zajęcie, w późniejszym orzeczeniu belgijskie sądy dopuściły możliwość prowadzenia egzekucji z wierzytelności obejmujących opłaty trasowe, mimo że środki te były przeznaczone dla Albcontrol – odrębnej od Republiki Albanii instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej.
Podobny mechanizm Pfizer zastosował wobec Rumunii. EUROCONTROL wstrzymał przekazywanie części środków należnych ROMATSA, rumuńskiej instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej, w związku z roszczeniami wynikającymi z umów dotyczących dostaw szczepionek. Media informowały również o możliwych podobnych działaniach wobec Serbii.
Dotychczasowe sprawy pokazują więc, że wierzyciele państw próbują obejmować egzekucją wierzytelności z tytułu opłat trasowych rozliczanych przez EUROCONTROL. Sprawa dotycząca PAŻP nie jest odosobniona, a jej wynik może mieć znaczenie również dla instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej w innych państwach.
Znaczenie art. 7 ust. 1 ustawy o PAŻP
Kluczowe znaczenie dla stanowiska PAŻP ma art. 7 ust. 1 ustawy z 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej. Zgodnie z tym przepisem Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania Agencji, a Agencja nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa.
Przepis ten wyraźnie rozdziela odpowiedzialność PAŻP i Skarbu Państwa za ich zobowiązania, co przemawia również za odrębnością majątkową obu podmiotów. PAŻP jest państwową osobą prawną, dysponuje własnym majątkiem i odpowiada za własne zobowiązania. Jednocześnie wykonuje zadania publiczne. Zgodnie z art. 3 ustawy zapewnia bezpieczną, ciągłą, płynną i efektywną żeglugę powietrzną, a w czasie wojny i stanu wojennego staje się elementem systemu obronnego państwa. Art. 7 ust. 2 ustawy uzależnia ponadto zbycie środków trwałych wchodzących w skład systemu zabezpieczenia ruchu lotniczego od zgody właściwego ministra.
Z perspektywy prawa polskiego wierzytelności z tytułu opłat trasowych przysługujące PAŻP nie wchodzą do majątku Skarbu Państwa. Jeżeli zatem dłużnikiem Pfizera jest Polska, a nie PAŻP, objęcie tych wierzytelności egzekucją oznaczałoby skierowanie jej do składnika majątku należącego do innego podmiotu.
Nie przesądza to jednak o bezskuteczności zajęcia. O jego dopuszczalności rozstrzyga sąd belgijski, stosując prawo właściwe, tj. prawo belgijskie. W sprawie albańskiej argumenty dotyczące odrębności prawnej i majątkowej Albcontrol oraz immunitetu egzekucyjnego nie zapobiegły ostatecznie dalszemu prowadzeniu egzekucji. Skuteczność powołania się na art. 7 ust. 1 ustawy o PAŻP zależy więc od tego, czy sąd w Brukseli uzna, że wierzytelność z tytułu opłat trasowych przysługuje Agencji, a nie państwu polskiemu.
W jakim trybie PAŻP może zakwestionować zajęcie?
PAŻP wniosła do sądu w Brukseli formalny sprzeciw, domagając się uchylenia zajęcia i odblokowania należnych jej środków. Postępowanie to dotyczy etapu egzekucyjnego i pozostaje odrębne od zaskarżenia wyroku wydanego przeciwko Polsce.
Przebieg sprawy albańskiej pokazuje, w jaki sposób podmiot niebędący dłużnikiem może kwestionować zajęcie środków, które uważa za własne. Albcontrol i Republika Albanii zwróciły się do sędziego egzekucyjnego o uchylenie zajęcia i zwolnienie spod niego środków, a także o zmianę wcześniejszego postanowienia zezwalającego na dokonanie zajęcia.
W zależności od przyjętej kwalifikacji proceduralnej PAŻP może również korzystać ze środków przewidzianych w prawie belgijskim dla osoby trzeciej, której prawa zostały naruszone przez zajęcie. Prawo belgijskie dopuszcza także, w określonych przypadkach, zastąpienie zajęcia innym zabezpieczeniem. Środek ten służy ochronie praw osoby, której interesy narusza orzeczenie wydane bez jej udziału.
Belgijskie prawo przewiduje ponadto możliwość złożenia spornej kwoty do depozytu w celu zwolnienia zajętych aktywów. Rozwiązanie to może znaleźć zastosowanie, jeżeli równowartość roszczenia zostanie zabezpieczona w inny sposób.
Apelacja Polski dotyczy zasadności zobowiązania objętego wyrokiem, natomiast sprzeciw PAŻP dopuszczalności zajęcia wierzytelności z tytułu opłat trasowych. Uwzględnienie apelacji mogłoby pozbawić egzekucję podstawy w postaci tytułu wykonawczego. Uwzględnienie sprzeciwu PAŻP mogłoby natomiast doprowadzić do zwolnienia tych wierzytelności spod zajęcia niezależnie od wyniku sporu głównego, ponieważ rozstrzygnięciu podlegałoby to, komu one przysługują, a nie czy Polska jest zobowiązana wobec Pfizera.
Czy państwo może udzielić PAŻP dotacji lub pożyczki?
Rząd zapowiedział wsparcie PAŻP i wskazał, że do końca roku Agencja może potrzebować około 1 mld zł. Wśród rozważanych rozwiązań wymienia się dotację celową i pożyczkę. Każdy z tych instrumentów wymaga odrębnej podstawy prawnej oraz zabezpieczenia środków w budżecie państwa.
Dotacje z budżetu państwa są regulowane w art. 126 i art. 127 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Dotacja celowa może służyć finansowaniu lub dofinansowaniu ustawowo określonych zadań realizowanych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego (art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. b). Określenie zadań PAŻP w ustawie pozwala rozważać udzielenie takiego wsparcia, nie daje jednak Agencji roszczenia o przyznanie środków. Pożyczka z budżetu państwa miałaby charakter zwrotny i mogłaby zapewnić PAŻP bieżącą płynność. Nie prowadziłaby jednak do zwolnienia zajętych środków, które pozostałyby zablokowane do czasu uchylenia zajęcia albo przekazania ich wierzycielowi.
Ani dotacja, ani pożyczka nie oznaczałyby przejęcia przez Skarb Państwa odpowiedzialności za zobowiązania PAŻP. Instrumenty te służyłyby zapewnieniu ciągłości wykonywania ustawowych zadań Agencji w okresie, w którym nie otrzymuje ona środków stanowiących jej podstawowe źródło przychodów.
Sposób udzielenia wsparcia powinien być również oceniony z uwzględnieniem modelu finansowania PAŻP. Opiera się on na opłatach pobieranych od przewoźników i rozliczanych w unijnym systemie skuteczności działania i opłat ustanowionym rozporządzeniem wykonawczym (UE) 2019/317. Konieczne byłoby ustalenie, czy i w jaki sposób środki budżetowe powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu stawek opłat trasowych.
Należałoby również ocenić, czy wsparcie stanowiłoby pomoc państwa w rozumieniu art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, czy też – ze względu na jego charakter, warunki oraz zadania wykonywane przez PAŻP – pozostawałoby poza zakresem tych przepisów albo mogłoby korzystać z dopuszczalnego wyjątku. W zależności od przyjętego rozwiązania konieczne może być ustanowienie szczególnej podstawy ustawowej.
Doświadczenia Albanii pokazują, że finansowanie pomostowe może być potrzebne przez dłuższy czas. W latach 2021-2022 Albcontrol nie otrzymywał przychodów z żeglugi powietrznej z powodu zamrożenia środków w Brukseli, a rząd udzielił mu pożyczek na łączną kwotę blisko 50 mln euro. Podobna potrzeba może pojawić się w Polsce, jeżeli postępowania będą trwały kilka lat.
Możliwe skutki dla przewoźników
Opłaty trasowe służą finansowaniu służb, z których korzystają wszyscy przewoźnicy wykonujący operacje w polskiej przestrzeni powietrznej. Egzekucja prowadzona przeciwko państwu może więc pośrednio oddziaływać na finansowanie infrastruktury i usług niezbędnych dla całego rynku lotniczego.
Stawek opłat trasowych nie można dowolnie podwyższać. Są one ustalane w ramach systemu unijnego, a nie wyłącznie na podstawie decyzji państwa lub PAŻP. Powstałego niedoboru środków nie można zatem natychmiast pokryć przez zwiększenie obciążeń przewoźników.
Ewentualne działania ograniczające udział Polski lub Rumunii w systemie EUROCONTROL albo zakłócające przekazywanie opłat mogłyby bezpośrednio dotknąć przewoźników, a pośrednio także pasażerów. Brak stabilnego finansowania instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej wiąże się z ryzykiem dla przepustowości przestrzeni powietrznej, realizacji celów skuteczności działania oraz utrzymania i modernizacji infrastruktury.
Czy służby mogłyby zostać powierzone zagranicznemu podmiotowi?
W debacie publicznej rozważano również możliwość powierzenia zapewniania służb żeglugi powietrznej w polskiej przestrzeni zagranicznemu dostawcy. Jako potencjalnego dostawcę wskazywano między innymi niemiecką spółkę DFS. Transgraniczne świadczenie tych służb jest prawnie dopuszczalne, ale nie może nastąpić automatycznie ani bez decyzji Polski.
Zgodnie z Konwencją chicagowską państwo zachowuje pełne i wyłączne zwierzchnictwo nad swoją przestrzenią powietrzną oraz odpowiada za zapewnienie służb żeglugi powietrznej. Powierzenie ich wykonywania innemu certyfikowanemu dostawcy, również z innego państwa członkowskiego, przewiduje także rozporządzenie (WE) nr 550/2004, jednak wymaga ono odpowiednich porozumień między zainteresowanymi państwami.
W praktyce pierwszym krokiem w razie zakłóceń są przewidziane przepisami unijnymi plany awaryjne. Dopiero poważne lub utrzymujące się zagrożenie dla zdolności PAŻP do wykonywania zadań mogłaby uzasadniać powierzenie części służb innemu podmiotowi. Znacznie bardziej prawdopodobnym scenariuszem byłyby jednak czasowe ograniczenia przepustowości przestrzeni powietrznej niż natychmiastowe przejęcie służb przez zagranicznego operatora. Zapowiedziane wsparcie finansowe ma właśnie zapobiec takiej sytuacji.
