Jeszcze do niedawna możliwość objęcia środków finansujących działalność państwowego dostawcy służb żeglugi powietrznej skutkami postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko państwu pozostawała scenariuszem abstrakcyjnym. Wydarzenia w Rumunii pokazują, że nie jest to wyłącznie konstrukcja teoretyczna.
Pfizer Romania wszczęła postępowanie egzekucyjne przeciwko państwu rumuńskiemu w celu wyegzekwowania należności przekraczającej 3,4 mld lejów. W następstwie tych działań EUROCONTROL została zobowiązana do czasowego wstrzymania przekazania części środków pochodzących z opłat trasowych należnych rumuńskiemu dostawcy służb żeglugi powietrznej – ROMATSA. Jako podmiot, u którego dokonano zajęcia wierzytelności, EUROCONTROL miała obowiązek zadeklarować kwoty objęte zajęciem oraz wstrzymać ich przekazanie do czasu zakończenia postępowania.
Znaczenie tej sprawy wykracza daleko poza spór pomiędzy państwem rumuńskim a koncernem farmaceutycznym. Po raz pierwszy w tak wyraźny sposób ujawniło się, że skutki zobowiązań obciążających państwo mogą oddziaływać również na finansowanie instytucji odpowiedzialnej za wykonywanie zadań o fundamentalnym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa oraz funkcjonowania transportu lotniczego. To właśnie ten aspekt sprawia, że rumuński precedens zasługuje na szczególną uwagę. Nie dlatego, że przesądza o możliwości wystąpienia identycznego scenariusza w innych państwach, lecz dlatego, że zmienia sposób patrzenia na charakter środków finansujących działalność państwowych dostawców służb żeglugi powietrznej.
Dotychczas w krajowej debacie publicznej opłaty nawigacyjne najczęściej postrzegano przez pryzmat finansowania działalności samej instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego – poziomu wynagrodzeń, inwestycji, kosztów operacyjnych czy zakupów infrastruktury. Wyrok belgijskiego sądu pokazał jednak, że takie podejście nie jest właściwe.
Polska przestrzeń powietrzna pozostaje dobrem publicznym znajdującym się pod zwierzchnictwem państwa. Opłaty pobierane od użytkowników przestrzeni powietrznej za zapewnianie służb żeglugi powietrznej służą finansowaniu realizacji jednego z podstawowych zadań publicznych, jakim jest zapewnienie bezpiecznego, uporządkowanego i nieprzerwanego przepływu ruchu lotniczego, a nie zaspokajaniu interesów określonych grup czy utrzymaniu wyznaczonej instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej jako celu samego w sobie. Instytucja ta wykonuje zadanie o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa, dlatego to na państwie spoczywa odpowiedzialność za stworzenie mechanizmów gwarantujących ciągłość świadczenia tych służb również w sytuacjach kryzysowych. W tym kontekście zasadne staje się pytanie, czy państwo dysponuje scenariuszami działania na wypadek ograniczenia lub utraty źródeł finansowania oraz czy przewidują one utrzymanie pełnego zakresu świadczonych służb, czy też ich wykonywanie w ograniczonym zakresie. Pytanie to dotyczy nie tylko funkcjonowania wyznaczonej instytucji, lecz przede wszystkim bezpieczeństwa państwa, stabilności transportu lotniczego oraz pewności obrotu gospodarczego. Obywatele i przedsiębiorcy mają prawo oczekiwać, że państwo dysponuje skutecznymi mechanizmami zapewniającymi ciągłość świadczenia służb żeglugi powietrznej również w sytuacjach nadzwyczajnych, w tym gdyby Polska znalazła się w okolicznościach analogicznych do tych, z którymi mierzy się obecnie Rumunia.
Przypadek Romatsa pokazuje, że zagrożenie dla funkcjonowania państwowej służby może mieć źródło nie tylko w awarii systemów technicznych, cyberataku czy niedoborze personelu, ale wynikać może również z sytuacji prawnej i finansowej samego państwa. Sprawa powinna stać się impulsem do ponownego spojrzenia na rolę państwa w zapewnianiu ciągłości zapewniania służb żeglugi powietrznej oraz na rzeczywisty charakter środków finansujących realizację tego zadania, nie pozostawiając tego jedynie w sferze odpowiedzialności wyznaczonej instytucji.
Podczas posiedzenia sejmowej Komisji Infrastruktury w lutym 2025 r. poświęconego sytuacji Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej wiele miejsca poświęcono modelowi finansowania Agencji. Prezes PAŻP Magdalena Jaworska-Maćkowiak podkreślała wówczas, że działalność Agencji opiera się na rozwiązaniach wynikających z prawa Unii Europejskiej. Jak wskazywała, „całość opłat pobierana jest w oparciu o rozporządzenie unijne, całość mojej gospodarki i rozliczeń też odbywa się w oparciu o to rozporządzenie”, przypominając jednocześnie, że PAŻP jest państwową osobą prawną funkcjonującą w modelu właściwym dla europejskich instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej.
Nie oznacza to jednak, że środki pozostające w dyspozycji Agencji funkcjonują całkowicie poza sferą odpowiedzialności państwa. Na ten aspekt zwrócił uwagę podczas tego samego posiedzenia poseł Jerzy Polaczek. Podkreślał, że przepisy unijne przede wszystkim określają zasady planowania gospodarki finansowej agencji i ramowe priorytety, natomiast sama agencja jest państwową jednostką organizacyjną,
która również i przede wszystkim realizuje swoje zadania na podstawie ustawy o finansach publicznych, przede wszystkim z uwzględnieniem adekwatności poniesionych nakładów do odniesionych korzyści. Podkreślał wówczas, że PAŻP działa nie tylko w reźimie unijnym ale również w reźimie krajowym.
Dziś słowa te nabierają zupełnie innego znaczenia. Rumuński precedens skłania do ponownego spojrzenia na charakter prawny opłat nawigacyjnych. Skoro środki te zostały objęte zabezpieczeniem na poczet zobowiązań państwa, zasadne staje się przyjęcie, że nie stanowią one środków pozostających wyłącznie w dyspozycji wyznaczonej instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej. Okoliczność, że opłaty nawigacyjne funkcjonują poza budżetem państwa w modelu finansowania wynikającym z przepisów prawa Unii Europejskiej, nie wyklucza ich kwalifikowania jako środków publicznych w rozumieniu finansów publicznych, jeżeli ich przeznaczeniem jest realizacja zobowiązań państwa.
Co więcej, analiza przypadku Rumunii prowadzi do wniosku, że gdyby analogiczna sytuacja wystąpiła w Polsce, ciężar zapewnienia środków niezbędnych do wykonywania służb żeglugi powietrznej przejąłby Skarb Państwa. Oznacza to, że opłaty nawigacyjne nie służą wyłącznie finansowaniu działalności wyznaczonej instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej, lecz stanowią środki przeznaczone na zabezpieczenie realizacji zobowiązania państwa polegającego na zapewnieniu ciągłości świadczenia tych służb. W takim ujęciu ich publicznoprawny charakter nie wynika z ich ujęcia w budżecie państwa, lecz z celu, któremu służą, oraz z odpowiedzialności państwa za wykonanie finansowanego z nich zadania.
Jeżeli taka interpretacja okazałaby się trafna, powinna zmierzać do ponownego zdefiniowania statusu prawnego wyznaczonej instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej oraz osób wykonujących w jej strukturach zadania państwa. Trudno bowiem uzasadnić, aby podmiot realizujący jedną z podstawowych funkcji państwa, finansowaną ze środków służących zabezpieczeniu jego zobowiązań, pozostawał poza rozwiązaniami ustrojowymi właściwymi dla administracji publicznej. Rumuński precedens mógłby zatem stać się impulsem do dyskusji nad objęciem pracowników polskiej instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej wykonujących te zadania statusem właściwym dla służby publicznej.
W praktyce oznacza to przeniesienie ciężaru finansowania na państwo, które – niezależnie od mechanizmu przewidzianego w prawie Unii Europejskiej – pozostaje zobowiązane do zapewnienia ciągłości świadczenia służb żeglugi powietrznej. Jeżeli środki pochodzące z opłat nawigacyjnych przestają być dostępne, państwo musi przejąć finansowanie tego zadania, chyba że wyznaczona instytucja dysponuje rezerwami pozwalającymi przez dłuższy czas utrzymać wykonywanie służb bez bieżących wpływów. Kluczowe pytanie brzmi zatem nie czy, lecz jak długo taki mechanizm, o ile w ogóle mozliwy, byłby w stanie funkcjonować bez zewnętrznego finansowania. Po wyczerpaniu zgromadzonych rezerw ciężar odpowiedzialności nieuchronnie powraca do państwa i jego budżetu.
Nie oznacza to oczywiście, że analogiczny scenariusz zmaterializuje się w przypadku polskiej instytucji wyznaczonej do zapewniania służb żeglugi powietrznej. Formułowanie takiego wniosku byłoby nieuprawnione. Nie sposób jednak pominąć faktu, że również Polska pozostaje stroną sporu z koncernem Pfizer. W kwietniu 2026 r. belgijski sąd wydał nieprawomocny wyrok zasądzający od Skarbu Państwa ponad 5,6 mld zł (ok. 1,3 mld euro) z tytułu nieodebranych szczepionek przeciw COVID-19. Ministerstwo Zdrowia zapowiedziało wniesienie apelacji oraz złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia do czasu jego prawomocnego rozpoznania. Sam fakt istnienia takiego sporu uzasadnia jednak postawienie pytania o przygotowanie państwa na ewentualne scenariusze kryzysowe oraz o skutki, jakie dla wykonywania zadań publicznych mogłoby wywołać zabezpieczenie lub egzekucja środków przeznaczonych na ich finansowanie.
