Na początku lipca Eurocontrol wstrzymał przekazywanie Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej środków z opłat trasowych w związku z egzekucją prowadzoną na wniosek Pfizera. O samym zajęciu pisaliśmy w tekście „Scenariusz rumuński w PAŻP – zajęto opłaty trasowe” . W kolejnym artykule „Czy PAŻP może odpowiadać za zobowiązania Skarbu Państwa? Komentarz do sprawy Pfizer” analizowaliśmy przede wszystkim odrębność majątkową Agencji od Skarbu Państwa i możliwe skutki zajęcia wierzytelności należnych PAŻP.
18 sierpnia sprawa ponownie trafiła przed sąd w Brukseli. Sąd odroczył rozpoznanie kwestii zwolnienia zajętych środków do 15 października 2026 r. Z relacji RMF FM wynika, że pełnomocnik PAŻP, wskazując na pilny charakter sprawy, powiedział, iż w ciągu około dziesięciu dni Agencji może zabraknąć pieniędzy na funkcjonowanie, a następnie użył sformułowania: „za 10 dni możemy ogłosić upadłość”. Tego samego dnia PAŻP w oficjalnym komunikacie zapewniła, że ciągłość jej działania pozostaje w pełni zabezpieczona.
Kilka dni później pojawił się kolejny ważny element. 28 sierpnia opublikowano projekt ustawy okołobudżetowej na 2027 r., który przewiduje możliwość udzielenia PAŻP nieoprocentowanej pożyczki z budżetu państwa do kwoty 1,5 mld zł. W tej sytuacji warto odpowiedzieć przede wszystkim na dwa pytania: czy wobec PAŻP w ogóle można ogłosić upadłość oraz co dla jej odrębności od Skarbu Państwa oznacza finansowanie z budżetu. O komentarz poprosiliśmy radcę prawną Dagmarę Klimek z kancelarii PETERKA & PARTNERS oraz adwokata Karola Olszewskiego, prowadzącego własną kancelarię w Warszawie.
Upadłość czy utrata płynności?
Dla oceny, czy wobec danego podmiotu można ogłosić upadłość, nie wystarczy ustalić, że jest on niewypłacalny. Trzeba jeszcze ustalić, czy ma zdolność upadłościową. W przypadku PAŻP odpowiedź wynika ze sposobu jej utworzenia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej „tworzy się Polską Agencję Żeglugi Powietrznej”, a ust. 2 stanowi, że Agencja jest państwową osobą prawną. Art. 6 pkt 4 Prawa upadłościowego przewiduje natomiast, że nie można ogłosić upadłości instytucji i osób prawnych utworzonych w drodze ustawy, chyba że ustawa stanowi inaczej.
„W sprawie PAŻP pierwsze pytanie nie dotyczy więc tego, czy Agencja spełnia przesłanki niewypłacalności. Najpierw trzeba ustalić, czy w ogóle ma zdolność upadłościową. Skoro PAŻP została utworzona bezpośrednio ustawą, stosuje się do niej wyłączenie z art. 6 pkt 4 Prawa upadłościowego, chyba że przepis szczególny przewiduje wyjątek. Ustawa o PAŻP takiego wyjątku nie zawiera”
– wyjaśnia adwokat Karol Olszewski.
Zastrzeżenie „chyba że ustawa stanowi inaczej” ma tu kluczowe znaczenie. Ustawodawca może bowiem wprost przewidzieć, że mimo ustawowego sposobu utworzenia danego podmiotu jego upadłość będzie dopuszczalna. Przykładem jest Poczta Polska. W 2008 r. w ustawie dotyczącej Poczty Polskiej wprost zapisano, że nie stosuje się do niej art. 6 pkt 4 Prawa upadłościowego. Jednocześnie sam art. 6 pkt 4 uzupełniono o zastrzeżenie pozwalające na wprowadzenie takiego wyjątku. Rozwiązanie to zostało następnie utrzymane w ustawie o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej „Poczta Polska”.
„Poczta Polska dobrze pokazuje, jak działa ten mechanizm. Jeżeli ustawodawca chce dopuścić upadłość podmiotu objętego co do zasady art. 6 pkt 4, może zrobić to wyraźnym przepisem. W przypadku PAŻP takiej regulacji nie ma. Nie wystarczy więc sama skala działalności Agencji, jej przychody czy fakt, że zawiera umowy i uczestniczy w obrocie”
– dodaje Karol Olszewski.
Brak zdolności upadłościowej nie oznacza jednak, że PAŻP nie może mieć poważnych problemów finansowych. Agencja może utracić płynność, mieć trudności z regulowaniem bieżących zobowiązań albo potrzebować dodatkowego finansowania. To jednak co innego niż upadłość. W takim przypadku nie dochodzi do wszczęcia postępowania upadłościowego tylko dlatego, że sytuacja finansowa podmiotu stała się trudna.
„Dlatego używanie w tej sprawie słowa „upadłość” może być mylące. Jeżeli PAŻP rzeczywiście zabrakłoby środków na bieżące funkcjonowanie, byłby to bardzo poważny problem ekonomiczny i organizacyjny. Nie oznacza to jednak, że w obecnym stanie prawnym możliwe byłoby ogłoszenie upadłości Agencji”
– podsumowuje Olszewski.
Pożyczka do 1,5 mld zł. Co oznacza finansowanie z budżetu?
Projekt ustawy okołobudżetowej przewiduje, że w 2027 r. minister właściwy do spraw finansów publicznych będzie mógł udzielić PAŻP nieoprocentowanej pożyczki z budżetu państwa na finansowanie działalności ustawowej i statutowej – do kwoty 1,5 mld zł. Zgodnie z informacjami o projekcie kwota ta odpowiada planowanym na 2027 r. wpływom z opłat trasowych objętych zajęciem. Projekt został opublikowany 28 sierpnia.
Projekt pokazuje jeden ze sposobów, w jaki państwo może zapewnić Agencji środki, jeżeli wpływy z opłat trasowych nadal będą zablokowane. Trzeba jednak pamiętać, że proponowane przepisy dotyczą 2027 r., więc nie rozwiązują problemu finansowania PAŻP w najbliższych tygodniach czy miesiącach. Sam fakt przygotowania takiego rozwiązania wskazuje natomiast, że rząd liczy się z możliwością utrzymywania się skutków zajęcia także w przyszłym roku.
Pożyczka z budżetu nie oznacza jednak, że PAŻP traci odrębność od Skarbu Państwa. Art. 7 ust. 1 ustawy o PAŻP stanowi wprost, że Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania Agencji, a Agencja nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa. Ta sama ustawa pozwala PAŻP zaciągać kredyty i pożyczki oraz otrzymywać dotacje celowe. Co więcej, już przy tworzeniu Agencji przewidziano pożyczkę z budżetu państwa na pokrycie kosztów jej funkcjonowania w pierwszych trzech miesiącach. Samo wsparcie finansowe ze strony
państwa nie zmienia więc zasad odpowiedzialności PAŻP i Skarbu Państwa ani nie powoduje, że ich majątki stają się jednym majątkiem.
„To rozróżnienie jest szczególnie istotne w kontekście egzekucji prowadzonej w Belgii. Sam fakt, że państwo może finansowo wesprzeć PAŻP, nie oznacza, że wierzytelności przysługujące Agencji można traktować jak wierzytelności Skarbu Państwa. Ustawa wyraźnie rozdziela odpowiedzialność obu podmiotów”
– wskazuje radca prawny Dagmara Klimek z kancelarii PETERKA & PARTNERS.
Nowe zasady dotyczące Eurocontrol i ważny sygnał z Rumunii
Podczas rozprawy 18 sierpnia 2026 r. pełnomocnicy PAŻP powoływali się również na nowe przepisy dotyczące Eurocontrol. Chodzi o Protokół dodatkowy z 23 lipca 2025 r. do umowy między Belgią a Eurocontrol z 17 lipca 2006 r. o przywilejach i immunitetach organizacji. Protokół rozszerza ochronę przed egzekucją m.in. na zobowiązania EUROCONTROL wobec państw członkowskich związane z opłatami nawigacyjnymi pobieranymi na ich rzecz. Przewiduje też zakaz zajmowania tych środków u Eurocontrol.
Przepisy te nie powstały w odpowiedzi na spór Polski z Pfizerem. Z belgijskich materiałów legislacyjnych wynika, że Eurocontrol zwrócił się o ich zmianę już 25 maja 2023 r., wskazując na problem zajmowania środków, które organizacja ma następnie przekazywać państwom członkowskim. Sprawa PAŻP zbiegła się więc z wejściem w życie protokołu przygotowywanego znacznie wcześniej.
Sprawę rumuńskiej ROMATSA opisywaliśmy już wcześniej jako możliwy punkt odniesienia dla sytuacji PAŻP. 28 sierpnia br. pojawiła się jednak nowa, istotna informacja z tamtego postępowania. Jak wynika z doniesień rumuńskich mediów, sąd w Brukseli czasowo wstrzymał zajęcie wpływów ROMATSA i umożliwił Eurocontrol dalsze przekazywanie rumuńskiej agencji opłat trasowych należnych lub stających się wymagalnymi od 9 sierpnia 2026 r. Nie oznacza to jeszcze, że sprawa PAŻP zakończy się w ten sam sposób. Pokazuje jednak, że nowe przepisy dotyczące Eurocontrol mogą mieć znaczenie również w sprawie PAŻP.
„Sprawa ROMATSA pokazuje, że nowy protokół może mieć praktyczne znaczenie. Nie znamy jednak pełnego uzasadnienia decyzji, dlatego byłoby za wcześnie przesądzać, czy sprawa PAŻP zostanie rozstrzygnięta w ten sam sposób”
– wskazuje Dagmara Klimek.
Rozprawę dotyczącą środków PAŻP wyznaczono na 15 października 2026r.
Eksperci:
Dagmara Klimek – Senior Associate, Dyrektor Biura w Rzeszowie – Lider praktyki lotniczej w Peterka & Partners – specjalizuje się w sporach cywilnych i handlowych. Koncentruje się głównie na wspieraniu przewoźników lotniczych w sporach sądowych, w tym w sprawach dotyczących rozporządzenia 261/2004. Posiada również bogate doświadczenie w reprezentowaniu podmiotów gospodarczych w postępowaniach sądowych oraz doradzaniu w zakresie rozwiązywania sporów, w tym w sprawach związanych z prawem ubezpieczeń, inwestycjami infrastrukturalnymi w zakresie kar umownych, odstąpieniem od umów budowlanych, karami umownymi za opóźnienia oraz opłatami za prace dodatkowe i zastępcze. W lutym 2025 r. została mianowana dyrektorem biura w Rzeszowie. Dagmara jest również liderem praktyki lotniczej w PETERKA PARTNERS. Przed dołączeniem do kancelarii zdobywała doświadczenie zawodowe w kilku kancelariach prawnych, gdzie zajmowała się głównie prawem cywilnym, sporami sądowymi, prawem ubezpieczeń, ochroną konsumentów i prawem budowlanym.
Karol Olszewski, adwokat – specjalizuje się w sporach cywilnych, ze szczególnym uwzględnieniem postępowań gospodarczych i konsumenckich. W swojej kancelarii rozwija praktykę lotniczą, posiadając szerokie doświadczenie w reprezentowaniu linii lotniczych w sporach dotyczących roszczeń pasażerskich oraz przygotowywaniu analiz regulacyjnych związanych z branżą aviation. Doradza zarówno na etapie przedsądowym, jak i w postępowaniach przed sądami wszystkich instancji, opracowując strategie procesowe, kluczowe pisma procesowe oraz opinie prawne.przez kilka lat pracował w zespołach procesowych i arbitrażowych międzynarodowych kancelarii prawnych w Warszawie. Doradzał przedsiębiorcom w sporach cywilnych i handlowych, w tym w postępowaniach zabezpieczających, zarówno po stronie podmiotu ubiegającego się o zabezpieczenie, jak i po stronie strony broniącej się przed zabezpieczeniem. Jego doświadczenie obejmuje również doradztwo dla dużej firmy zajmującej się handlem elektronicznym w zakresie sporów pracowniczych. Doświadczenie praktyczne zdobywał na wszystkich szczeblach sądów powszechnych, a także we współpracy z butikowymi kancelariami prawnymi, organizacjami pozarządowymi i instytucjami centralnymi. Jego doświadczenie obejmuje również zarządzanie i współprowadzenie licznych postępowań administracyjnych z zakresu prawa imigracyjnego oraz przygotowywanie wniosków do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Karol Olszewski pracował również w Atenach w Grecji, pomagając greckim prawnikom w sprawach dotyczących imigracji i ochrony międzynarodowej.
