Ministerstwo Infrastruktury planuje wyłączyć protokoły i sprawozdania z prac dwóch nowych rad lotniczych z zakresu informacji publicznej. Prawnicy dostrzegają powody, by chronić część dokumentacji, ale pytają, czy zaproponowano odpowiednio precyzyjne rozwiązanie.
Dwie rady zamiast jednej. Spór dotyczy także ich dokumentów
Projekt UD488, wpisany 13 października 2026 r. do rządowego wykazu prac legislacyjnych (https://www.gov.pl/web/premier/projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy–prawo-lotnicze8), przewiduje reorganizację organów opiniodawczo-doradczych przy ministrze właściwym do spraw transportu. Dotychczasową Radę Ochrony i Ułatwień Lotnictwa Cywilnego mają zastąpić Rada Ochrony Lotnictwa Cywilnego i Rada Ułatwień Lotnictwa Cywilnego. Pierwsza zajmowałaby się przeciwdziałaniem aktom bezprawnej ingerencji. Druga zaś usprawnianiem procedur i współpracy podmiotów uczestniczących w transporcie lotniczym.
Resort przywołuje konkretne trudności organizacyjne. Wspólne posiedzenia dotychczasowej rady nie zawsze pozwalają swobodnie omawiać zagadnienia ochrony lotnictwa, a w sprawach dotyczących ułatwień Ministerstwo chciałoby zapraszać więcej gości i ekspertów. Rozdzielenie rad ma rozwiązać oba problemy. Zapowiadana zmiana art. 19 Prawa lotniczego idzie jednak dalej. Dokumenty takie jak protokoły z posiedzeń oraz sprawozdania z pracy organów opiniodawczo-doradczych miałyby nie stanowić informacji publicznej. W opisie założeń projektu, odnosząc się do informacji o zabezpieczeniach lotnisk i statków powietrznych, Ministerstwo stwierdza, że takie informacje powinny mieć charakter chroniony, aby zapewnić możliwość swobodnego wyrażania opinii członków organów opiniodawczo-doradczych.
Potrzeba ochrony tego rodzaju informacji jest bezsporna. Szczegóły podatności systemów ochrony lotnictwa nie powinny trafiać do nieograniczonego obiegu. Nie każda informacja utrwalona w protokole musi jednak mieć podobny charakter. Obok danych dotyczących zabezpieczeń mogą znaleźć się w nim sprawy organizacyjne, wyniki głosowań czy ogólne rekomendacje. Nie znamy jeszcze ostatecznego brzmienia projektowanego przepisu, a więc w szczególności tego, czy obejmie on wszystkie te informacje, ale już zapowiedziany sposób uregulowania problemu wymaga rozważenia jego zakresu.
Protokół, uchwała, sprawozdanie. Obecne przepisy je rozróżniają
Warto zacząć od tego, jak rada działa dziś. Jej podstawę ustawową stanowi art. 19 Prawa lotniczego, a szczegóły organizacji i tryb działania określa zarządzenie nr 27 Ministra Infrastruktury z 23 listopada 2023 r. w sprawie regulaminu Rady Ochrony i Ułatwień Lotnictwa Cywilnego. Z § 12 regulaminu wynika, że protokół obejmuje nie tylko porządek posiedzenia i listę obecnych, ale także wnioski uczestników oraz przyjęte uchwały. Regulamin określa, kto może zapoznać się z protokołem posiedzenia rady, w jaki sposób jej członkowie mogą zgłaszać do niego uwagi oraz na jakich zasadach dokument może zostać przekazany innym podmiotom. Są to jednak regulacje dotyczące obiegu dokumentów, które same w sobie nie przesądzają o tym, czy protokół stanowi informację publiczną i czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, obecny model nie traktuje wszystkich materiałów w ten sam sposób. W § 11 przewidziano podejmowanie uchwał, natomiast art. 23 ust. 2 pkt 3 Prawa lotniczego nakazuje ogłaszanie uchwał i opinii rady w Dzienniku Urzędowym ULC. Osobną kategorią jest roczne sprawozdanie, które przewodniczący przedstawia ministrowi na podstawie § 2 ust. 2 pkt 4 regulaminu.
Z tej konstrukcji wynika ważne rozróżnienie. Dokument utrwalający przebieg roboczej dyskusji może wymagać innej ochrony niż zatwierdzona uchwała, opinia czy informacja o wykonaniu rocznego planu pracy. Oczywiście sam fakt sporządzenia sprawozdania nie gwarantuje jego publicznego charakteru w każdej części. Nie sposób jednak oceniać wszystkich tych dokumentów wyłącznie na podstawie wspólnego związku z działalnością rady.
Na obecny model zwraca uwagę adw. Karol Olszewski, prowadzący kancelarię adwokacką w Warszawie, zajmujący się prawem lotniczym.
– „Nie widzę powodu, by kwestionować sam podział rad. Punkt 3.1.7 Załącznika 17 do konwencji chicagowskiej dotyczy koordynacji działań w zakresie ochrony lotnictwa, a pkt 8.15 Załącznika 9 przewiduje współpracę w sprawach ułatwień. Co ciekawe, pkt 8.16 tego drugiego załącznika zaleca bliską koordynację obu obszarów, ale nie wymaga prowadzenia ich prac w ramach jednej rady. Rozdzielenie ma więc uzasadnienie. Z kolei pkt 2.1.4 Załącznika 17 wskazuje na potrzebę zabezpieczania informacji o ochronie lotnictwa. Podobny kierunek widać w art. 18 rozporządzenia nr 300/2008, dotyczącym ochrony określonych dokumentów i danych. Żaden z tych przepisów nie daje jednak prostej odpowiedzi na pytanie, czy każdemu protokołowi i sprawozdaniu obu rad należy odmówić charakteru informacji publicznej. Znaczenie ma również treść tych dokumentów i cel proponowanego wyłączenia”
– zaznacza adw. Karol Olszewski.
Problem ma również znaczenie dla uczestników rynku. Rady nie wydają decyzji administracyjnych, ale ich opinie mogą stać się punktem wyjścia do zmian procedur stosowanych przez przewoźników, porty lotnicze czy podmioty obsługi naziemnej. Jawność samych rezultatów prac pozwala ocenić kierunek proponowanych rozwiązań, nawet jeżeli zapis szczegółowej dyskusji pozostaje niedostępny.
– „Wyobraźmy sobie, że Rada Ułatwień rekomenduje zmianę procedury, która skróci czas obsługi pasażerów, ale jednocześnie nałoży nowe obowiązki na część przedsiębiorców. Nie twierdzę, że każdy uczestnik rynku musi poznać wypowiedzi wszystkich członków rady. Powinien natomiast móc ustalić, co zarekomendowano i dlaczego. Obecne przepisy odróżniają protokół od uchwały i opinii. Istotne będzie również ustalenie czy projektodawca zamierza utrzymać przewidziany w art. 23 Prawa lotniczego obowiązek ogłaszania uchwał i opinii rady, mimo planowanego wyłączenia protokołów posiedzeń i sprawozdań z zakresu informacji publicznej.”
– dodaje adw. Karol Olszewski.
Prawo lotnicze przewiduje już ograniczenia dostępu do dokumentacji
Podobne rozwiązanie funkcjonuje już w Prawie lotniczym. Zgodnie z art. 29c tej ustawy protokół kontroli nie stanowi informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że analogiczne wyłączenie jest uzasadnione również w odniesieniu do protokołów posiedzeń i sprawozdań z prac organów opiniodawczo-doradczych. Dokumenty te pełnią bowiem inną funkcję niż protokoły kontroli, a potrzeba ograniczenia dostępu do zawartych w nich informacji wymaga odrębnej oceny.
W wyroku z 18 lutego 2025 r., II SAB/Wa 555/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrywał skargę dotyczącą dokumentacji inspekcji EASA, audytów Urzędu Lotnictwa Cywilnego i kontroli ministerialnych. W odniesieniu do protokołów kontroli sąd potraktował art. 29c jako przepis szczególny względem zasad dostępu do informacji publicznej. Uwzględnił również, że dokumenty powiązane z kontrolami mogły odtwarzać objęte ochroną informacje o ustalonych nieprawidłowościach i zabezpieczeniach. Część dotycząca sprawozdań z inspekcji EASA była oceniana także na gruncie odrębnych regulacji unijnych. W uzasadnieniu WSA odwołał się do celu wprowadzenia art. 29c. Chodziło między innymi o ochronę wymagań technicznych, specyfikacji i informacji o nieprawidłowościach, zwłaszcza w obszarze zabezpieczenia przed aktami bezprawnej ingerencji. Z punktu widzenia ochrony lotnictwa takie rozwiązanie znajduje uzasadnienie. Nie oznacza to jednak, że analogiczną ochroną należy obejmować każdy dokument określony jako protokół lub sprawozdanie. Sąd oceniał bowiem konkretną dokumentację kontrolną, a nie rezultaty prac organów opiniodawczo-doradczych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na odmienny charakter dokumentów służących wyłącznie wewnętrznej pracy organów, w szczególności przygotowywaniu stanowisk i wymianie poglądów. Przykładowo, w wyroku z 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że protokoły posiedzeń kolegium prezydenta miasta nie stanowiły informacji publicznej. Rozstrzygające znaczenie miały jednak charakter gremium i pomocnicza funkcja tych materiałów. Nie należy zatem ani zakładać pełnej jawności każdej notatki z narady, ani przyjmować, że każdy dokument wytworzony przez ciało doradcze jest z założenia wewnętrzny.
Czy informacja jest publiczna i czy wolno ją udostępnić
Projektowane rozwiązanie należy również ocenić w świetle konstytucyjnego prawa do informacji, którego zakres i dopuszczalne ograniczenia określa art. 61 Konstytucji RP. Wskazany przepis obejmuje prawo uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i dostęp do dokumentów. Prawo to nie jest jednak bezwzględne. Istnieją ustawowe podstawy ochrony bezpieczeństwa, informacji niejawnych czy innych prawnie chronionych interesów. Czym innym pozostaje odmowa udostępnienia konkretnej informacji publicznej, a czym innym ustawowe wyłączenie całej grupy dokumentów z samego pojęcia informacji publicznej.
R. pr. Dagmara Klimek z kancelarii PETERKA & PARTNERS zwraca uwagę, że ocena proponowanej regulacji nie może zaczynać się i kończyć na postulacie jak najszerszej jawności.
– „Nie byłoby rzetelne postawienie tezy, że zapowiadane rozwiązanie jest niekonstytucyjne tylko dlatego, że ogranicza dostęp do dokumentów. Art. 61 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenia prawa do informacji między innymi ze względu na bezpieczeństwo, a art. 31 ust. 3 wymaga, by ingerencja była proporcjonalna. Ustawodawca ma więc przestrzeń do ustanowienia szczególnych reguł dla sektora lotniczego. Powinien jednak wykazać, dlaczego wybiera właśnie takie rozwiązanie. Art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej już chroni informacje niejawne i inne tajemnice ustawowo chronione. Jeżeli Ministerstwo uważa te mechanizmy za niewystarczające, warto wyjaśnić, na czym ta niewystarczalność polega. Inaczej ocenia się przecież protokół zawierający szczegóły systemu ochrony lotniska, a inaczej sprawozdanie, które informuje jedynie o zadaniach zrealizowanych przez radę w danym roku”
– wyjaśnia r. pr. Dagmara Klimek.
Wybór konstrukcji prawnej wpłynie także na to, jak będzie wyglądał potencjalny spór z organem. Przy odmowie udostępnienia informacji publicznej z powodu ustawowo chronionej wartości co do zasady zastosowanie znajdzie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wydaje wtedy decyzję, którą można zaskarżyć. Jeżeli zaś stwierdzi, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, nie wydaje decyzji odmownej. Osoba zainteresowana może nadal skorzystać z kontroli sądowoadministracyjnej, w szczególności przez skargę na bezczynność. W takim przypadku zmienia się jednak przedmiot kontroli sądowej. Sąd bada przede wszystkim, czy organ prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.
Różnica nie oznacza automatycznie utraty ochrony sądowej. Przykładem takiej kontroli jest przywołany wcześniej wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2025 r., II SAB/Wa 555/24, wydany w sprawie skargi na bezczynność Prezesa ULC. Pokazuje to zarazem, że przyszły przepis powinien być sformułowany na tyle precyzyjnie, aby można było ustalić jego zakres bez domysłów. Powstaje też pytanie, czy wyłączenie dokumentu jako całości oznaczałoby niedostępność każdej zawartej w nim informacji, również takiej, którą można uzyskać niezależnie od samego protokołu.
– „W praktyce dla wnioskodawcy ma znaczenie czy organ uzasadnia odmowę potrzebą ochrony określonej informacji czy odpowiada, że wskazany dokument w ogóle nie podlega ustawie. W pierwszym wariancie spór dotyczy przesłanek odmowy i jej zakresu. W drugim zaś tego, czy zastosowano prawidłową kwalifikację dokumentu. To nie jest drobna różnica procesowa. Nie chciałabym jednak sugerować, że projekt zamknie drogę do sądu, bo takie twierdzenie byłoby nieuprawnione. Istotne będzie raczej, czy ustawodawca odróżni dokumenty robocze od końcowych rezultatów prac i czy wyjaśni, co dokładnie ma zostać objęte nowym przepisem.”
-podsumowuje r. pr. Dagmara Klimek.
Co dalej z projektem?
Obecnie projekt figuruje w rządowym wykazie prac legislacyjnych. Dostępny jest opis założeń i powodów proponowanych zmian, ale nie opublikowano jeszcze pełnego tekstu nowelizacji w zakresie dotyczącym dokumentów rad. Za jego przygotowanie odpowiada Ministerstwo Infrastruktury. Z rządowego harmonogramu wynika, że przyjęcie projektu przez Radę Ministrów planowane jest na II kwartał 2027 r.
Eksperci:
Dagmara Klimek – Senior Associate, Dyrektor Biura w Rzeszowie – Lider praktyki lotniczej w Peterka & Partners – specjalizuje się w sporach cywilnych i handlowych. Koncentruje się głównie na wspieraniu przewoźników lotniczych w sporach sądowych, w tym w sprawach dotyczących rozporządzenia 261/2004. Posiada również bogate doświadczenie w reprezentowaniu podmiotów gospodarczych w postępowaniach sądowych oraz doradzaniu w zakresie rozwiązywania sporów, w tym w sprawach związanych z prawem ubezpieczeń, inwestycjami infrastrukturalnymi w zakresie kar umownych, odstąpieniem od umów budowlanych, karami umownymi za opóźnienia oraz opłatami za prace dodatkowe i zastępcze. W lutym 2025 r. została mianowana dyrektorem biura w Rzeszowie. Dagmara jest również liderem praktyki lotniczej w PETERKA PARTNERS. Przed dołączeniem do kancelarii zdobywała doświadczenie zawodowe w kilku kancelariach prawnych, gdzie zajmowała się głównie prawem cywilnym, sporami sądowymi, prawem ubezpieczeń, ochroną konsumentów i prawem budowlanym.
Karol Olszewski, adwokat – specjalizuje się w sporach cywilnych, ze szczególnym uwzględnieniem postępowań gospodarczych i konsumenckich. W swojej kancelarii rozwija praktykę lotniczą, posiadając szerokie doświadczenie w reprezentowaniu linii lotniczych w sporach dotyczących roszczeń pasażerskich oraz przygotowywaniu analiz regulacyjnych związanych z branżą aviation. Doradza zarówno na etapie przedsądowym, jak i w postępowaniach przed sądami wszystkich instancji, opracowując strategie procesowe, kluczowe pisma procesowe oraz opinie prawne.przez kilka lat pracował w zespołach procesowych i arbitrażowych międzynarodowych kancelarii prawnych w Warszawie. Doradzał przedsiębiorcom w sporach cywilnych i handlowych, w tym w postępowaniach zabezpieczających, zarówno po stronie podmiotu ubiegającego się o zabezpieczenie, jak i po stronie strony broniącej się przed zabezpieczeniem. Jego doświadczenie obejmuje również doradztwo dla dużej firmy zajmującej się handlem elektronicznym w zakresie sporów pracowniczych. Doświadczenie praktyczne zdobywał na wszystkich szczeblach sądów powszechnych, a także we współpracy z butikowymi kancelariami prawnymi, organizacjami pozarządowymi i instytucjami centralnymi. Jego doświadczenie obejmuje również zarządzanie i współprowadzenie licznych postępowań administracyjnych z zakresu prawa imigracyjnego oraz przygotowywanie wniosków do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Karol Olszewski pracował również w Atenach w Grecji, pomagając greckim prawnikom w sprawach dotyczących imigracji i ochrony międzynarodowej.
