Najwięcej o instytucji publicznej można dowiedzieć się nie z tego, co komunikuje w starannie kształtowanych przez siebie przekazach, lecz z tego, czego konsekwentnie odmawia powiedzieć – zwłaszcza wtedy, gdy czyni to w formie, która ma jedynie sprawiać wrażenie odpowiedzi.
Redakcja naszego portalu zwróciła się do Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej z pytaniami dotyczącymi przeciwdziałania zagrożeniom ze strony bezzałogowych statków powietrznych w rejonie infrastruktury lotniczej, podkreślając na wstępie, że w obowiązującym modelu prawnym i organizacyjnym trudno przypisywać Agencji bezpośrednią odpowiedzialność za brak tego rodzaju systemów ochrony. W wystąpieniu prasowym wskazano jednak wyraźnie, że okoliczność ta nie zmienia faktu, iż zagrożenia wynikające z nieuprawnionego użycia dronów w rejonie infrastruktury lotniczej – w szczególności lotniskowej – stanowią istotny problem zarówno z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu lotniczego, jak i funkcjonowania transportu lotniczego w Polsce. W tym kontekście – jak podkreślono – system zabezpieczenia polskiego lotnictwa przed incydentami z udziałem bezzałogowych statków powietrznych pozostaje w oczywistym interesie zarówno przewoźników lotniczych, jak i instytucji odpowiedzialnych za zapewnianie służb żeglugi powietrznej. Istniało uzasadnione przekonanie, że Polska Agencja Żeglugi Powietrznej przedstawi szereg istotnych i merytorycznych informacji dotyczących prowadzonych działań oraz planów w zakresie wzmacniania bezpieczeństwa w tym obszarze.
Wystąpienie prasowe obejmowało dalej cztery konkretne pytania, których treść publikujemy w oryginale, zestawiając je bezpośrednio z odpowiedzią Agencji. Pozwala to nie tylko na ocenę zakresu udzielonej informacji, lecz przede wszystkim na skonfrontowanie rzeczywistego standardu komunikacji z deklaracjami formułowanymi przez samą instytucję.
Pytania i odpowiedzi
Pierwsze dwa pytania skierowane do Agencji dotyczyły kwestii najbardziej elementarnych z punktu widzenia zarządzania bezpieczeństwem
czy zagadnienie wdrażania lub współfinansowania systemów antydronowych znajduje się w obszarze zainteresowania Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej?
Oraz
czy Agencja prowadzi analizy lub działania w tym zakresie we współpracy z zarządzającymi portami lotniczymi, Siłami Zbrojnymi RP bądź innymi instytucjami państwowymi odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo infrastruktury krytycznej?
W odpowiedzi rzecznik PAŻP – Marcin Hadaj – wskazał:
„W zakresie punktu pierwszego i drugiego wskazuję, że informacje dotyczące „obszaru zainteresowań” PAŻP odnoszą się jedynie do potencjalnych wariantów działań Agencji, a tym samym, jako niebędące informacjami o faktach, nie podlegają udostępnieniu. Wobec tego, informacje o jakichkolwiek analizach lub działaniach podejmowanych w tym zakresie, jako dotyczące kwestii przygotowawczych i analitycznych, również nie podlegają udostępnieniu.”
Trudno w ogóle skomentować taką redefinicję pojęcia „informacji”. Jest ona szczególnie kompromitująca w kontekście stanowiska samej Agencji, która deklaruje przecież, że bezpieczeństwo stanowi jej priorytet.
W odpowiedzi wszystko, co z punktu widzenia bezpieczeństwa ma znaczenie zasadnicze – identyfikacja problemu, jego analiza oraz przygotowanie działań – zostaje uznane za „potencjalne warianty”, a więc kategorię rzekomo nienależącą do sfery faktów. Trudno utrzymywać, że prowadzenie analiz czy podejmowanie działań przygotowawczych nie stanowi informacji o faktach, skoro same w sobie są one przejawem konkretnej aktywności instytucji. Innymi słowy – Agencja nie twierdzi, że takich działań nie prowadzi, lecz że nawet jeśli je prowadzi, to nie mają one charakteru informacyjnego.
W efekcie powstaje konstrukcja, w której instytucja odpowiedzialna za bezpieczeństwo ruchu lotniczego twierdzi wprost że nie jest zobowiązana ujawnić, czy w ogóle zajmuje się określonym działaniem na rzecz bezpieczeństwa lotniczego, ponieważ sam fakt zajmowania się nim został uznany za niefakt. To rozwiązanie tyleż zręczne, co kompromitujące.
Kolejne pytanie dotyczyło tego,
czy rozważany jest udział w projektach dotyczących zakupu lub wdrożenia systemów wykrywania i neutralizacji dronów w rejonie polskich portów lotniczych?
Do powyższego rzecznik prasowy Agencji odniósł się w sposób następujący:
„Punkt trzeci odnosi się do ewentualnych zamierzeń i planów na przyszłość. Rozważania na temat potencjalnego udziału w projektach nie są zaistniałymi faktami. Tym samym, nie stanowią gotowych danych, które mogłyby oraz powinny podlegać upublicznieniu.”
W tym miejscu odpowiedź osiąga poziom, który trudno określić inaczej niż demonstracyjnie lekceważący wobec samej istoty zarządzania. Instytucja, której funkcjonowanie opiera się na planowaniu, uznaje, że pytanie o plany nie zasługuje na odpowiedź, ponieważ dotyczy przyszłości. Nie jest to już nawet formalizm – to jego karykatura.
Przyjęta logika prowadzi do wniosku absurdalnego: skoro plan nie jest faktem, to nie istnieje jako przedmiot komunikacji. Skoro nie istnieje, to nie podlega ani wyjaśnieniu, ani ocenie. W efekcie instytucja może jednocześnie planować i twierdzić, że nie ma o czym informować, bo plan – jako odnoszący się do przyszłości – nie spełnia kryterium „faktu”.
To stanowisko trudno uznać za cokolwiek innego niż porażkę elementarnego rozumienia własnej roli. W obszarze, w którym planowanie stanowi podstawowe narzędzie zapobiegania zagrożeniom, jego sprowadzenie do kategorii „niefaktu” oznacza w istocie uchylenie się od odpowiedzialności za podejmowane działania i ich skutki.
Ostatnie pytanie dotyczyło kwestii najbardziej elementarnej:
Czy tego rodzaju zakupy mogą być finansowane z opłat ponoszonych przez przewoźników na rzecz PAŻP?
Jak poinformawła Agencja:
„Z kolei w odniesieniu do punktu czwartego wyjaśniam, że odnosi się on do przedstawienia oceny, a nie obiektywnie istniejącego stanu rzeczy. Pytanie nie dotyczy bowiem faktów, a jego celem jest uzyskanie analizy możliwości poniesienia kosztów z tego tytułu przez kontrahentów PAŻP. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione zapytanie wiązałoby się z koniecznością sformułowania przez Agencję stanowiska (wykładni) w zakresie hipotetycznych możliwości finansowania, a tym samym, również nie są to „informacje”, których obowiązek udostępnienia ciążyłby na PAŻP.”
Ta odpowiedź budzi najdalej idące zdumienie. Agencja wskazuje bowiem z największą szczerością, że udzielenie odpowiedzi wymagałoby „sformułowania wykładni” w zakresie możliwości finansowania określonej kategorii wydatków, co wprost prowadzi do wniosku, że takiej wykładni dotychczas nie wypracowano. Jest to informacja o charakterze co najmniej alarmującym. Problematyka zagrożeń ze strony bezzałogowych statków powietrznych oraz potrzeba wdrażania systemów antydronowych od lat pozostają obecne zarówno w przestrzeni regulacyjnej, jak i operacyjnej. Nie jest to zagadnienie ani nowe, ani incydentalne, lecz jeden z kluczowych kierunków rozwoju współczesnego systemu lotniczego oraz przedmiot intensywnej debaty eksperckiej i instytucjonalnej.
Tym bardziej nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym instytucja odpowiedzialna za zapewnianie służb żeglugi powietrznej nie dysponuje utrwalonym i operacyjnym rozumieniem zasad finansowania działań w zakresie możliwości finansowania lub współfinansowania zakupu systemów antydronowych z pobieranych opłat, przyznając się tym samym – w sposób de facto otwarty – do wieloletniego zaniechania w obszarze należącym do rdzenia jej odpowiedzialności.
Jak to możliwe, że przez lata dyskusji o zagrożeniach ze strony bezzałogowych statków powietrznych dla infrastruktury lotniczej, w tym zwłaszcza lotnisk i ich otoczenia, nie wypracowano w PAŻP nawet podstawowej wykładni w zakresie ewentualnego finansowania lub współfinansowania przez nią systemów ich neutralizacji? Mamy do czynienia z sytuacją, która w realiach zarządzania bezpieczeństwem lotniczym musi zostać oceniona jako niedopuszczalna – zarówno z perspektywy standardów operacyjnych, jak i elementarnej odpowiedzialności instytucjonalnej.
Wnioski
Jeżeli podmiot odpowiedzialny za kluczowy obszar bezpieczeństwa uznaje, że nie ma obowiązku wyjaśniania podstaw swoich działań, kwalifikując plany jako „niefakty”, oznacza to, że mechanizm odpowiedzialności informacyjnej w praktyce przestał funkcjonować. Informacja nie jest traktowana jako element służby publicznej, lecz jako zasób pozostający w dyspozycji instytucji – udostępniany bądź nie, według jej uznania, bez realnych konsekwencji.
W kontekscie przekazanej odpowiedzi zaskakujace jest, że Agencja w ogóle publikuje publicznie swoje cele strategiczne. W świetle prezentowanej przez nią wykładni można by odnieść wrażenie, że skoro wszystko, co dotyczy przyszłości, nie stanowi faktu, to również i takie deklaracje w postaci planów nie powinny podlegać ujawnieniu.
