Międzynarodowe Zrzeszenie Przewoźników Powietrznych (IATA) jest globalną organizacją branżową zrzeszającą linie lotnicze, której zasadniczym celem jest reprezentowanie wspólnego interesu sektora transportu lotniczego wobec organów państwowych, instytucji międzynarodowych w tym unijnych oraz regulatorów rynku.
Skuteczna interwencja w sprawie ustawy PNR
IATA odegrała kluczową rolę w toku prac nad krajowymi regulacjami dotyczącymi obowiązku przekazywania danych pasażerów (PNR) aktywnie angażując się w działania zmierzające do modyfikacji przyjętych rozwiązań legislacyjnych. Kluczowe znaczenie dla zmiany tych przepisów miał wspólny i skoordynowany wysiłek IATA oraz BARIP, ukierunkowany na ochronę interesów przewoźników oraz na przywrócenie pełnej zgodności krajowych regulacji z porządkiem prawnym Unii Europejskiej.
Prace były prowadzone przez zespół IATA z udziałem Joanny Wolf z polskiego biura organizacji, przy wsparciu Ancy Apahidean, Area Manager IATA, oraz Rafaela Schvartzmana, Regional Vice President IATA. Po stronie BARIP działania koordynowała Magdalena Mossakowska-Borys, dyrektor organizacji. W proces legislacyjny zaangażowani byli również przewoźnicy, przedstawiciele portów lotniczych oraz administracji rządowej. Nowelizacja przepisów oznaczała uchylenie decyzji sankcyjnych i usunięcie skutków wprowadzonych uprzednio regulacji.
Od PNR do ANSP – czy nadszedł czas na naprawę modelu kosztowego?
Mając zatem świadomość sprawczości skoordynowanego działania branży – potwierdzonej doświadczeniami w obszarze PNR – zasadne jest rozważenie przez przewoźników oraz reprezentujące ich organizacje podjęcia analogicznej inicjatywy zmiany systemu opłat nawigacyjnych funkcjonującego na podstawie rozporządzenia (UE) 2019/317. Wieloletnia praktyka jego stosowania wskazuje bowiem na potrzebę weryfikacji oraz korekty obowiązujących mechanizmów regulacyjnych.
Od lat wskaźniki efektywności i mechanizmy kalkulacji kosztów funkcjonują w niemal niezmienionej formule, coraz wyraźniej odbiegając od pierwotnych założeń przejrzystości i mierzalności, przy czym ciężar finansowych konsekwencji systemu obciążonego lukami ponoszą bezpośrednio przewoźnicy, a ostatecznie pasażerowie.
Rola Performance Review Body wymaga w tym kontekście krytycznej oceny, skoro proces zatwierdzania planów ANSP sprawia wrażenie formalnego, a model konsultacji nie przybiera postaci realnych negocjacji, pozostawiając podmioty finansujące system w pozycji strony o ograniczonym wpływie. Jeżeli mechanizm ma opierać się na zasadzie równowagi interesów i rzeczywistej odpowiedzialności za koszty, jego konstrukcja wymaga zasadniczej rewizji.
Debata o efektywności systemu powinna wykraczać poza sam mechanizm opłat nawigacyjnych i objąć również kwestie organizacji pracy personelu kontroli ruchu lotniczego. Obecnie obowiązujące, zróżnicowane rozwiązania krajowe oraz postanowienia wynikające z wewnętrznych porozumień instytucjonalnych prowadzą do istotnych rozbieżności w sposobie wykorzystania zasobów kadrowych w poszczególnych państwach członkowskich. W praktyce przekłada się to na ograniczoną elastyczność planowania personelu operacyjnego oraz wzrost kosztów funkcjonowania systemu zarządzania ruchem lotniczym.
Sezonowe wzrosty poziomu opóźnień wskazują, że w okresach najwyższego natężenia ruchu pojawiają się trudności w zapewnieniu odpowiedniej przepustowości przestrzeni powietrznej. Dane za 2025 r. potwierdzają skalę problemu – kwestie związane z obsadą personelu kontroli ruchu lotniczego (staffing) oraz przepustowością (capacity) odpowiadały za 84,5% opóźnień pozostających w zakresie odpowiedzialności ANSP.
Przejrzystość
Rozporządzenie unijne nakłada na podmioty zapewniające służby żeglugi powietrznej oraz właściwe organy regulacyjne jednoznaczny obowiązek kształtowania systemu opłat w sposób zapewniający pełną przejrzystość zasad ustalania, naliczania i egzekwowania należności od użytkowników przestrzeni powietrznej, a także sprzyjający efektywności kosztowej i operacyjnej, przy jednoczesnym zachowaniu najwyższych standardów bezpieczeństwa.
W tym kontekście wątpliwości może budzić praktyka kwalifikowania określonych wydatków jako kosztów podlegających uwzględnieniu w podstawie kalkulacji opłat nawigacyjnych, w sytuacji gdy brak jest jasnych, jednolitych i weryfikowalnych kryteriów ich zasadności oraz związku z realizacją usług nawigacyjnych.
Przykładem ilustrującym skalę problemu jest zakup przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej na przełomie 2024 i 2025 r. mebli ogrodowych o łącznej wartości niemal 4,5 mln zł. Już sama wysokość tego wydatku – w realiach podmiotu realizującego zadania o charakterze infrastrukturalnym i bezpieczeństwa publicznego – budzi uzasadnione zdziwienie, a jego charakter trudno powiązać w sposób bezpośredni z zapewnianiem ciągłości, jakości i bezpieczeństwa służb żeglugi powietrznej.
Wydatek ten został zaakceptowany przez Urząd Lotnictwa Cywilnego – organ ustawowo odpowiedzialny za nadzór nad prawidłowością kalkulacji kosztów oraz realizacją planu finansowego – mimo że w tym samym okresie Agencja wykazała stratę przekraczającą 120 mln zł. Takie zestawienie danych wskazuje na brak proporcjonalności pomiędzy sytuacją finansową podmiotu a strukturą ponoszonych kosztów oraz poddaje w wątpliwość skuteczność wykonywania funkcji nadzorczych przez organ regulacyjny.
Nie przedstawiono publicznie przekonującego uzasadnienia, w jaki sposób zakup tego rodzaju wyposażenia pozostaje w związku z realizacją ustawowych zadań Agencji. Co istotne, informacja o wydatku nie wynikała z przejrzystych i ogólnodostępnych dokumentów planistycznych, lecz została ujawniona dopiero w odpowiedzi na interpelację poselską.
Taki sposób ujawnienia danych wskazuje na poważne deficyty transparentności w raportowaniu kosztów finansowanych ze środków pochodzących z opłat nawigacyjnych oraz unaocznia iluzoryczny charakter wpływu przewoźników na strukturę kosztów instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej.
Systemowe ryzyka, ograniczona kontrola i brak motywacji
Jak wskazuje IATA, każdy model ustalania opłat za służby żeglugi powietrznej wiąże się z określonymi ryzykami systemowymi. W państwach funkcjonujących w modelu pełnego zwrotu kosztów (Full Cost Recovery) bodźce do ścisłej kontroli wydatków mogą być osłabione, skoro koszty ponoszone przez ANSP są w zasadzie przenoszone na użytkowników przestrzeni powietrznej.
Warto przy tym podkreślić, że na tej konstrukcji opiera się od blisko 30 lat system obowiązujący w Unii Europejskiej. Formalnie przewiduje on rozbudowane mechanizmy nadzorcze i instrumenty dyscyplinujące, które w założeniu mają gwarantować wysoką efektywność kosztową. Doświadczenie praktyczne wskazuje jednak, że ich skuteczność bywa w znacznej mierze deklaratywna – system pozostaje silny na poziomie normatywnym, natomiast realna egzekucja dyscypliny kosztowej nie zawsze znajduje odzwierciedlenie w funkcjonowaniu rynku.
Stowarzyszenie IATA zwraca również uwagę, że przepisy krajowe mogą generować dodatkowe ryzyka, gdy określone kategorie wydatków traktowane są jako koszty możliwe do przeniesienia na użytkowników, o ile państwo nie zdecyduje się pokryć ich z własnych środków. Choć unijne ramy zapewniają uporządkowany i cykliczny dostęp do danych, sama formalna przejrzystość nie eliminuje nieścisłości ani rozbieżnych interpretacji.
W ocenie IATA kluczowa pozostaje rola krajowych organów regulacyjnych, które powinny pamiętać, że celem regulacji ekonomicznej jest ochrona użytkownika systemu. Interpretacja przepisów powinna zatem służyć interesowi klientów, a nie wzmacniać pozycję podmiotu działającego w warunkach monopolu.
Konsultacje – formalność czy realny wpływ
Regulacje unijne nakładają obowiązek prowadzenia konsultacji planów kosztowych i planów skuteczności działania z udziałem linii lotniczych, ich organizacji branżowych, portów lotniczych, dostawców usług meteorologicznych oraz ANSP odzyskujących koszty poprzez system opłat. W części państw w procesie tym uczestniczą również związki zawodowe kontrolerów ruchu lotniczego, zgłaszające postulaty zwiększania nakładów finansowych.
W konsultacjach biorą udział także organizacje międzynarodowe, w tym IATA, która monitoruje poziom stawek zarówno w portach lotniczych, jak i u dostawców służb żeglugi powietrznej. Polska – jak wskazuje organizacja – pozostaje jednym z państw objętych szczególną analizą.
Praktyka pokazuje jednak, że sama procedura konsultacyjna nie gwarantuje pełnej, weryfikowalnej przejrzystości struktury kosztów uwzględnianych w kalkulacji opłat, co w istotny sposób ogranicza możliwość oceny ich zasadności i proporcjonalności przez podmioty finansujące system.
W praktyce – jak wskazuje IATA – przedstawiciele przewoźników często pozostają w mniejszości wobec innych uczestników procesu, zwłaszcza ANSP. Skuteczność konsultacji ma zatem charakter ograniczony. Choć procedura przynosi pewne oszczędności w skali europejskiej, nie wszystkie państwa wykazują jednakową gotowość do wyważenia interesów użytkowników i dostawców usług. Problem nasila się tam, gdzie system opiera się na pełnym zwrocie kosztów lub na mechanizmach zachęt, które nie są odpowiednio zrównoważone kontrolą kosztów i ambitnymi celami jakościowymi – co IATA przedstawia jako kolejną z głównych słabości obecnych regulacji UE.
Obecny model „konsultacji” w istocie sprowadza się do wysłuchania stanowisk bez realnych konsekwencji dla procesu decyzyjnego. Jeżeli płatnik nie ma wpływu na ostateczny kształt kosztów, trudno mówić o równowadze stron. Być może nadszedł moment, aby konsultacje przekształcić w mechanizm negocjacyjny, w którym brak akceptacji ze strony linii lotniczych nie będzie jedynie odnotowaną opinią, lecz przesłanką wstrzymującą zatwierdzenie planów przez PRB – zwłaszcza tam, gdzie dotychczasowe instrumenty nadzorcze nie zapewniają realnej kontroli ekonomicznej.
Jakie rozwiązania systemowe rekomenduje IATA?
W toku prac nad pakietem SES II+ IATA konsekwentnie postulowała ustanowienie niezależnego regulatora ekonomicznego, który ograniczyłby rozbieżności w interpretacji przepisów i wzmocnił ochronę użytkowników przestrzeni powietrznej. Propozycja ta nie została jednak przyjęta z uwagi na sprzeciw państw członkowskich. Organizacja wskazuje, że rola Performance Review Board powinna zostać wzmocniona, aby zapewnić bardziej zrównoważone rezultaty z perspektywy użytkowników systemu, zwłaszcza że część państw skłonna jest faworyzować mechanizmy sprzyjające ANSP kosztem interesów przewoźników.
Zdaniem IATA trzeci okres odniesienia (RP3) ujawnił strukturalne słabości systemu, który nie został zaprojektowany na sytuacje kryzysowe. Zarówno COVID-19, jak i agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę boleśnie obnażyły brak odporności modelu finansowania instytucji ATM w Europie. W warunkach nadzwyczajnych to państwa członkowskie powinny ponosić koszty utrzymania części systemu ATM zbędnej w okresie zapaści ruchowej, a koniecznej jedynie w czasie niezakłóconego funkcjonowania przestrzeni powietrznej i użytkowników.
Przewoźnicy nie powinni ponosić opłat za usługi, z których faktycznie nie korzystali – jak w czasie pandemii – ani finansować zdolności operacyjnych przewidzianych dla ruchu, który nie został zrealizowany, m.in. w związku z zamknięciem przestrzeni powietrznej Ukrainy.
IATA zapowiada dążenie do rewizji regulacji w celu usunięcia zidentyfikowanych niedoskonałości. Wśród proponowanych rozwiązań wskazuje wprowadzenie mechanizmów ograniczających dynamikę wzrostu opłat, takich jak pułapy cenowe (price caps), limity rocznych podwyżek czy instrumenty kontrolujące trend zmian stawek w dłuższym horyzoncie czasowym, tak aby opłaty pozostawały proporcjonalne, konkurencyjne i ustalane w sposób przejrzysty.
Monopol ANSP a ryzyko nadużycia pozycji dominującej i wpływ opłat na ceny biletów
W ocenie IATA każdy monopol niesie ze sobą ryzyko nadużyć. Organizacja wskazuje, że instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej (ANSP) nauczyły się funkcjonować w ramach obowiązujących regulacji w sposób maksymalizujący własne korzyści, wykorzystując luki, które – jak w każdym systemie prawnym – mogą występować. Za zasadniczą słabość obecnych europejskich regulacji ekonomicznych IATA uznaje dopuszczenie szerokiego uwzględniania „uwarunkowań lokalnych” oraz możliwość odstępstw od przyjętych celów „jeżeli jest to uzasadnione”. W praktyce – jak podnosi – takie uzasadnienia nie zawsze podlegają wystarczająco wnikliwej kontroli ze strony organów krajowych ani nie są należycie wyważane z perspektywy interesów użytkowników i pasażerów.
IATA zwraca również uwagę, że mechanizmy motywacyjne (incentives) bywają egzekwowane z większą konsekwencją niż zobowiązania wynikające z wiążących planów skuteczności działania. W konsekwencji dochodzi – w jej ocenie – do sytuacji budzących poważne wątpliwości. Instytucjom zapewniającym służby żeglugi powietrznej przyznawane są rekompensaty inflacyjne w odniesieniu do kosztów, których faktycznie nie poniosły, a także wypłaca się premie za zdolność operacyjną w warunkach opóźnień przekraczających poziomy historyczne bądź w sytuacji spadku ruchu lotniczego.
Warto przy tym dodać, że mechanizmy ochrony konkurencji nie stanowią realnej przeciwwagi. Prezes UOKiK wskazał, że Urząd nie jest właściwy do regulowania wysokości opłat na rynku objętym regulacją sektorową, a sama wysoka cena – nawet budząca kontrowersje – nie przesądza o jej bezprawności. W rezultacie decyzje kosztowe podejmowane w ramach systemu opłat nawigacyjnych pozostają w praktyce poza skuteczną ingerencją zarówno organów antymonopolowych, jak i instrumentów ochrony konsumentów.
Skonsolidowany głos rynku
Rewizja regulacji PNR pokazała, że nawet utrwalone konstrukcje prawne mogą zostać skutecznie zakwestionowane, jeżeli interesariusze działają wspólnie, konsekwentnie odwołując się do zasady proporcjonalności oraz ochrony użytkownika. Analogiczna determinacja powinna dziś objąć model finansowania służb żeglugi powietrznej.
W warunkach prawnego monopolu nie chodzi wyłącznie o inicjatywę branży, lecz o egzekwowanie ról, do których powołane zostały instytucje publiczne. Krajowy regulator (ULC), Performance Review Body (PRB) oraz Komisja Europejska nie są jedynie uczestnikami procesu zatwierdzania planów – ich ustawowym zadaniem jest zapewnienie realnej kontroli efektywności kosztowej, proporcjonalności opłat i przejrzystości systemu.
Jeżeli praktyka sprowadza aktywność regulatorów do formalnej akceptacji dokumentów, podczas gdy ciężar ryzyka gospodarczego w całości obciąża użytkowników przestrzeni powietrznej, konieczne staje się nie tylko jednoznaczne wezwanie do rzeczywistego wykonywania kompetencji nadzorczych, lecz także zasadnicza korekta reguł kształtowania systemu finansowego ANSP. Mechanizm opłat nawigacyjnych nie może pełnić funkcji stabilizowania przychodów podmiotu działającego w warunkach monopolu, lecz powinien równoważyć wymogi bezpieczeństwa i pojemności z obowiązkiem racjonalności kosztowej.
Zakup mebli ogrodowych o wartości 4,5 mln zł – choć nie stanowi jedynego wydatku budzącego wątpliwości, co wynika z treści materiałów ujawnianych w toku interpelacji poselskich – jest przykładem szczególnie jaskrawym. Wydatek o wątpliwym związku z ustawową istotą działalności został zaakceptowany w ramach obowiązujących procedur i ujawniony dopiero w wyniku interpelacji parlamentarnej, a nie w toku transparentnego raportowania finansowego. Taka sekwencja zdarzeń wzmacnia wątpliwości co do rzeczywistego poziomu jawności, rozliczalności oraz efektywności mechanizmów kontrolnych w systemie finansowania służb żeglugi powietrznej.
Przewoźnicy – jako bezpośredni płatnicy systemu – mają prawo domagać się jednoznacznej informacji, za co płacą i według jakich zasad kalkulowane są koszty. Problem nie polega na braku potencjału oddziaływania, lecz na jego niedostatecznie stanowczym wykorzystaniu. Siła przewoźników jest realna i mierzalna – wynika z ich roli jako bezpośrednich płatników systemu. Pytanie pozostaje otwarte, czy praktyka funkcjonowania ANSP oraz narastające wątpliwości co do racjonalności kosztów okażą się impulsem wystarczającym, aby tę siłę uruchomić w sposób skoordynowany i konsekwentny.
