W czerwcu br. Najwyższa Izba Kontroli opublikowała wystąpienie pokontrolne dotyczące Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (sygn. P/23/020), zatytułowane Zapewnienie bezpieczeństwa kontroli ruchu lotniczego w lotnictwie cywilnym. Kontrola objęła okres od 1 stycznia 2022 r., przy jednoczesnym uwzględnieniu materiałów dowodowych sporządzonych zarówno przed, jak i po tej dacie – o ile miały one wpływ na ocenę działalności Agencji. Zakres badania obejmował sytuację ekonomiczną PAŻP, organizację pracy i strukturę zatrudnienia, ze szczególnym uwzględnieniem zmian wynikających ze spadku natężenia ruchu lotniczego, a także realizację zadań w zakresie bezpieczeństwa ruchu lotniczego oraz systemu szkolenia służb żeglugi powietrznej.
Najnowsze wystąpienie NIK zawiera jednoznacznie negatywną ocenę funkcjonowania PAŻP w latach ubiegłych, jednak część istotnych wątków pozostawiono poza zakresem analizy – co otwiera przestrzeń do refleksji nad rzeczywistymi przyczynami i mechanizmami kryzysu.
Warto odnotować także kontekst personalny i polityczny. Zgodnie z doniesieniami medialnymi, mąż obecnej Prezes PAŻP miał należeć do grona najbliższych doradców Prezesa NIK Mariana Banasia (źródło). Sama Prezes Agencji wielokrotnie publicznie krytykowała działania swoich poprzedników, akcentując konieczność zmian i deklarując wolę uporządkowania sytuacji wewnątrz instytucji. Kiedy Prezes PAŻP koncentruje się na rozliczaniu i porządkowaniu działań poprzednich zarządów, posłowie opozycji zaczęli kierować swoją uwagę na bieżące decyzje i politykę kadrową samej Prezes, formułując liczne interpelacje i zapytania dotyczące jej działalności.
Bazową osią wystąpienia pozostaje – po raz kolejny – analiza wydarzeń z 2022 r., które doprowadziły do eskalacji konfliktu społecznego w PAŻP oraz odejścia znacznej liczby kontrolerów ruchu lotniczego, głównie z organów ACC i APP Warszawa. Z ustaleń kontrolnych jednoznacznie wynika, że zasadniczą przyczyną sporów była zmiana Regulaminu Wynagradzania wprowadzona w 2021 roku, skutkująca istotnym pogorszeniem warunków płacowych tej grupy zawodowej i wywołująca masowy sprzeciw pracowników.
Z wystąpienia NIK wynika, że to przede wszystkim kwestie finansowe – a nie bezpieczeństwo, organizacja czy aspekty techniczne – stanowiły główne źródło napięć w Agencji.
Jak zauważa Izba – PAŻP do 29 grudnia 2020 r. finansowała swoją działalność bez udziału kredytów i pożyczek. Z uwagi na spadek wpływów spowodowany pandemią Covid-19 Agencja pozyskała z Banku Gospodarstwa Krajowego kredyty pozwalające na utrzymanie płynności finansowej w kwocie ogółem 800 mln zł.
Raport koncentruje się wokół sytuacji finansowej PAŻP, konsekwencji wprowadzonych – i podpisanych pod presją czasu – regulaminów pracy oraz wynagradzania, a także potrzeby zwiększenia zatrudnienia kontrolerów ruchu lotniczego w liczbie adekwatnej do zapewnienia pełnej i efektywnej obsługi polskiej przestrzeni powietrznej. NIK odnosi się także do problematyki przygotowania PAŻP do stworzenia w pełni autonomicznego systemu rezerwowego dla Centrum Zarządzania Ruchem Lotniczym oraz przyspieszenia prac nad uruchomieniem ośrodka w Poznaniu, który miałby pełnić funkcję centrum zapasowego dla FIR Warszawa.
W wystąpieniu poinformowano, że aby zapobiec zakłóceniom w funkcjonowaniu ruchu lotniczego, ówczesna Prezes PAŻP Anita Oleksiak podpisała 28 kwietnia 2022 r. wstępne porozumienie z przedstawicielami Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego (ZZKRL), a 29 czerwca 2022 r. – porozumienie kończące spór zbiorowy.
Wprowadzony wówczas Aneks nr 1 do Regulaminu Wynagradzania przewidywał między innymi nowe taryfikatory, dodatki dla personelu operacyjnego i wspierającego, podwyższone stawki za nadgodziny i pracę w porze nocnej, zmienione zasady wynagrodzeń za czas niezdolności do pracy, a także zapisy o nagrodach i świadczeniach pozapłacowych. Jak wskazuje NIK analiza bezpieczeństwa przeprowadzona w Agencji wskazała, że zmiany te zwiększyły rozwarstwienie płacowe i mogły negatywnie oddziaływać na motywację oraz stan psychofizyczny pracowników nieobjętych nowym systemem.
Pomimo wprowadzenia w 2022 r. nowych regulaminów oraz towarzyszących im znaczących podwyżek, które miały rzekomo gwarantować ład społeczny i stabilność, już pod koniec tego samego 2022 roku – jak wskazuje NIK – w Gdańsku doszło do kolejnego kryzysu. Agencja zmagała się tam z cyklicznymi przypadkami przerwania ciągłości służby kontroli zbliżania, co skutkowało prowadzeniem operacji lotniczych w przestrzeni niekontrolowanej oraz koniecznością przejęcia części przestrzeni APP Gdańsk przez ACC Warszawa. Fakty te jednoznacznie dowodzą, że zawarte porozumienia nie zapewniły ciągłości świadczenia służb ATC – mimo, iż formalnie miały stanowić gwarancję niezakłóconego funkcjonowania ruchu lotniczego.
Wystąpienie NIK nie udziela odpowiedzi na pytanie, czy uspokojenie sytuacji w organie APP Gdańsk wiązało się z dodatkowymi ustępstwami finansowymi wobec kontrolerów, które Agencja musiała ponieść w celu uniknięcia dalszych zakłóceń. Izba ograniczyła się do ogólnej konstatacji, że w 2022 r., w porównaniu z 2021 r., wartość nagród i premii wzrosła o 45 181 794 zł, tj. o 342,8%. Według wyjaśnień dyrektora PAŻP, wzrost ten wynikał z konieczności zażegnania sporu zbiorowego związanego z wprowadzeniem nowych zasad wynagradzania, a także z likwidacji części stałych dodatków i przesunięcia akcentu na elementy motywacyjne – premie i nagrody.
W swoim wystąpieniu NIK przyznaje, że „w wyniku uzgodnień dokonanych w trakcie negocjacji ze stroną pracowniczą wprowadzono zmiany do regulaminów wynagradzania i pracy, które nie pozostały bez wpływu na zapotrzebowanie PAŻP na personel operacyjny oraz finanse Agencji”.
Jako remedium na zachowanie ciągłości działania Izba wskazuje konieczność zwiększenia zatrudnienia, pomijając jednak fakt, że to właśnie same negocjacje i wynikające z nich ustępstwa doprowadziły do pogłębienia deficytu kadrowego i wzrostu kosztów funkcjonowania. Tak przedstawiona diagnoza nie rozwiązuje problemu u źródła, lecz jedynie odracza go w czasie, co sprawia, że wnioski raportu pozostają niespójne i niepełne.
Brakuje w nim bowiem analizy, o ile i z jakich przyczyn faktycznie wzrosło zapotrzebowanie na kontrolerów oraz jaki miało to wpływ na bezpieczeństwo całego systemu. Izba z jednej strony sygnalizuje konieczność świadczenia pracy w godzinach nadliczbowych i związane z tym ryzyko zmęczenia personelu, z drugiej jednak pomija fakt, że presja z 2022 r. doprowadziła do wprowadzenia nowych regulacji czasu pracy – odchodzących od zapisów ustawowych – które same w sobie pogłębiły deficyt kadrowy i znacząco zwiększyły koszty funkcjonowania Agencji oraz zapotrzebowanie na nadgodziny.
NIK negatywnie oceniła również strukturę zatrudnienia PAŻP w grupie pracowników operacyjnych, wskazując, że brak realizacji planów zatrudnienia wśród kontrolerów (PRU1 i PRU2) uniemożliwiał pełne zabezpieczenie potrzeb związanych z zapewnianiem płynnej obsługi przestrzeni powietrznej. Deficyty te skutkowały koniecznością pracy w nadgodzinach i generowały dodatkowe koszty, a – jak zauważono – stan ten nie uległ poprawie w stosunku do wcześniejszych ustaleń z lat 2014 i 2021. Jak wskazano w wystąpieniu NIK „wstrzymanie szkoleń dla kandydatów na kontrolerów ruchu lotniczego w latach 2020-2022 wraz z równoległymi odejściami na emeryturę części personelu znacząco wpłynęło na stan zasobów osobowych, a tym samym na zapotrzebowanie na personel w latach 2022-2023.”
O przyczyny tej decyzji zapytaliśmy Prezesa Agencji w latach 2018–2022, Janusza Janiszewskiego :
„Zawieszenie szkoleń nie było decyzją podjętą wyłącznie przez wysokie kierownictwo Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej. Było ono wynikiem ustaleń i rekomendacji zgłoszonych przez kierowników operacyjnych oraz szefów instruktorów, a także decyzji zatwierdzonych przez Urząd Lotnictwa Cywilnego i Ministerstwo Infrastruktury. Przy ekstremalnie niskim natężeniu ruchu lotniczego, jakie występowało w czasie pandemii, prowadzenie szkolenia praktycznego dla kontrolerów ruchu lotniczego było niemożliwe. Kontynuacja szkolenia w takich warunkach oznaczałaby dopuszczenie do pracy personelu, który nie byłby w pełni wyszkolony – co mogłoby stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego, a w sytuacjach skrajnych prowadzić nawet do katastrofy.
Zgoda na przeniesienie szkolenia praktycznego (OJT) na stanowiska symulatorowe również nie została udzielona przez naczelną władzę lotniczą – ze względu na rzekome ryzyko obniżenia poziomu bezpieczeństwa operacyjnego. Wszystkie te decyzje były konsultowane z Dyrekcją Generalną ds. Mobilności i Transportu Komisji Europejskiej ( DG MOVE), a informacja o zawieszeniu szkoleń została oficjalnie zakomunikowana również do Performance Review Body (PRB). Zawieszenie procesu szkoleniowego zostało następnie włączone do zrewidowanego planu skuteczności działania, który został zatwierdzony przez PRB.
Jak dodał Janusz Janiszewski : Warto również podkreślić, że wiele innych ANSP (Air Navigation Service Providers) w Europie ograniczyło lub całkowicie zawiesiło szkolenia kontrolerów z analogicznych przyczyn – związanych z brakiem realnego natężenia ruchu niezbędnego do przeprowadzenia efektywnego i bezpiecznego szkolenia operacyjnego.”
Jednym z kluczowych wniosków NIK jest potrzeba zintensyfikowania działań zmierzających do zapewnienia odpowiedniej liczby kontrolerów ruchu lotniczego, gwarantującej pełną, płynną i efektywną obsługę przestrzeni powietrznej. Jest to postulat oczywisty w obliczu utrzymującego się deficytu kadrowego, jednakże w raporcie po raz kolejny zabrakło refleksji nad mechanizmami awaryjnymi, które mogłyby zabezpieczyć system w przypadku ponownego wystąpienia sytuacji kryzysowych – takich jak skoordynowane odrzucenie wypowiedzeń zmieniających, masowe rezygnacje z pracy czy masowe zwolnienia lekarskie. Brak tego rodzaju rozwiązań oznacza, że każda podobna eskalacja konfliktu może ponownie sparaliżować funkcjonowanie instytucji odpowiedzialnej za bezpieczeństwo polskiej przestrzeni powietrznej, pozostawiając państwo polskie w sytuacji poważnej bezradności wobec presji wywieranej przez jedną grupę zawodową.
Brak systemowych działań potwierdza odpowiedź uzyskana przez POLSKASKY w 2024 roku, z której jasno wynika, że przez trzy lata od kryzysu w PAŻP Ministerstwo Infrastruktury nie wdrożyło żadnych rozwiązań o charakterze systemowym. Resort ograniczył się do bieżącego monitorowania sytuacji, wspierania dialogu kierownictwa Agencji ze stroną społeczną oraz doprowadzenia do podpisania porozumienia związkowego mającego gwarantować tzw. ład społeczny. W tym samym czasie PAŻP wdrożyła nową politykę rekrutacji, przygotowała plany awaryjne i podjęła współpracę z uczelniami publicznymi szkolącymi kandydatów na kontrolerów ruchu lotniczego. Wszystkie te działania miały jednak charakter operacyjny i doraźny – nie stanowiły reform strukturalnych ani rozwiązań legislacyjnych, które mogłyby realnie zabezpieczyć ciągłość funkcjonowania służb żeglugi powietrznej.
Raport NIK rzeczywiście zawiera szereg interesujących danych – zarówno finansowych, jak i dotyczących procesów szkoleniowych. Odnosi się także do kwestii budowy centrum zapasowego czy problematyki BSP. Jednak w kontekście badania faktycznych przyczyn kryzysu oraz oceny wpływu podejmowanych decyzji na sytuację finansową Agencji i na systemowe wyzwania, przed którymi stoi zarówno PAŻP, jak i polskie państwo, raport wnosi zaskakująco niewiele. Nie stał się tym samym strażnikiem finansów publicznych, którego roli należałoby oczekiwać. Zamiast pełnej, obiektywnej analizy, mamy do czynienia z materiałem opartym na selektywnie dobranych faktach, co prowadzi do wniosku, że każdy kolejny prezes Agencji pozostaje w istocie zakładnikiem tej samej grupy zawodowej. Brak systemowych rozwiązań oznacza zaś, że premier – aby zapewnić stabilność w ramach tzw. ładu społecznego – musi zakładać konieczność kolejnych wydatków. Mechanizm jest więc prosty: jeśli państwo chce mieć spokój, musi płacić.
Aby zostać kontrolerem ruchu lotniczego, wystarczy matura i znajomość języka angielskiego. Kontrolerzy są szkoleni bezpośrednio przez państwo, które – paradoksalnie – staje się zakładnikiem własnej inwestycji. W efekcie powstaje sytuacja, w której krytyczna dla funkcjonowania państwa infrastruktura pozostaje w rękach grupy zawodowej o relatywnie niskim formalnym progu wejścia, lecz dysponującej realną zdolnością do występowania z oczekiwaniem wdrożenia kolejnych atrakcyjnych rozwiązań finansowych czy socjalnych – pod presją czasu – jak napisano w wystąpieniu NIK.
